Catégorie : Administrations

CONGRÈS DES MAIRES : 36 769 maires, une chance pour la République

Congrès AMF 2013 auditoire

L’édition 2013 du congrès des maires vient de battre des records d’affluence. Jamais les maires n’avaient été aussi nombreux et assidus dans les débats, du mardi matin sur le thème « 36 769 maires : chance ou faiblesse pour la République ? » à celui consacré aux rythmes scolaires avec le ministre de l’éducation nationale, Vincent Peillon, jeudi matin. Le grand auditorium du congrès a régulièrement fait le plein.  Les prises de parole des élus locaux, en tribune comme dans la salle, ne prêtaient pas le flanc aux invectives ou aux effets de manche. Les maires, quelles que soient leurs allégeances partisanes, sont encore plus conscients que leurs concitoyens de la gravité de la crise sociale et économique que vit la France. Ils sont confrontés à toutes les misères du quotidien, doivent faire face avec leurs services municipaux aux précarités qui ne cessent d’augmenter, aux difficultés des acteurs économiques de leurs territoires dont l’activité est de plus en plus fragile. À quatre mois des prochaines élections municipales, ces maires cherchent des solutions, expriment leurs difficultés et quand ils interpellent les ministres et les représentants des administrations centrales, présents au congrès, c’est dans un état d’esprit constructif.

“Qu’il s’agisse d’une petite, moyenne ou grande commune, on est au service de la population, c’est presqu’une vocation“, témoignait Daniel Senessael, bougmestre d’Estaimpuis, connu grâce aux médias comme maire de Neschin, en Belgique, appelé à témoigner devant ses collègues français. La maire de Mazères-Lezons, 1.900 habitants dans l’agglomération de Pau, Monique Sémavoine, qui a fait face à de fortes inondations en juin dernier dans sa commune, a bien montré aussi la réalité de ce mandat de maire dont Bertrand Delanoë, qui mettra un terme à ses fonctions de maire de Paris en mars prochain, a dit que « c’est le plus beau métier du monde ».

Pourtant, ces maires jugent le job de plus en plus compliqué. Jacques Pélissard, président de l’AMF, a dénoncé « l’overdose administrative qui fait perdre beaucoup de temps » et la méfiance dont sont victimes aujourd’hui les élus locaux. Selon lui, les maires ne se sentent plus soutenus par les services d’un Etat de plus en plus tatillons qui expriment des injonctions paradoxales en demandant de limiter la dépense publique tout en édictant des normes supplémentaires et en lançant de nouveaux programmes dispendieux. Prenant la défense de ses collègues, le président de l’AMF a déclaré : « Les maires de France en ont assez d’être montré du doigt quand tant d’autres n’ont pas bougé, il y a d’autres réformes à faire en France que de s’attaquer à l’élu préféré des Français ». Qu’il s’agisse de sérieux budgétaire, de management, d’urbanisme, de culture ou d’action sociale, il y a plus d’innovation et de recherche d’efficience dans les politiques publiques communales qu’au sommet de l’Etat.

INSIDE CONGRÈS DES MAIRES : J-M Ayrault, le grand malentendu

 

« Gouverner, c’est choisir, disait Pierre Mendès France ; Mesdames, Messieurs les maires, nous avons choisi, et les résultats, vous les voyez déjà sur le terrain ». Pour beaucoup de maires congressistes, cela a été la phrase de trop dans le discours du Premier ministre. Dans un long discours de 57 minutes, Jean-Marc Ayrault a détaillé l’action du gouvernement vis à vis des collectivités territoriales mais quand il a prononcé cette phrase, il y a eu une bronca spontanée. Etrange impression… Pourquoi le chef du gouvernement s’est-il senti obligé de vanter les dépenses de l’Etat en soutien des politiques territoriales et de faire un catalogue de promesses, annonçant un plan pour les centres-bourgs,  le retour et le renforcement des services de l’Etat  dans les départements et des plans de soutien sectoriels, citant les millions et milliards d’euros à venir quand les maires, à qui on demande de limiter la dépense et qui sont parfaitement conscients des difficultés actuelles, demandent surtout un langage de vérité ? Etrange impression de décalage que cette réaction d’indignation spontanée des maires à la phrase du Premier ministre a révélée, évidence d’un grand malentendu entre le Premier ministre et les élus locaux dans le vaste auditorium du congrès des maires, cet après-midi.

Les médias étaient venus en nombre ce mardi, espérant voir le dompteur se faire manger par les lions sur le dossier des rythmes scolaires mais cela ne s’est pas produit. Les élus locaux ont écouté respectueusement leur ancien collègue qui fut le maire de Nantes et qui continue “à faire le job“ dans les conditions difficiles qu’on connaît. Les maires sont conscients de la difficulté d’assumer des responsabilités publiques en période de crise et ils n’ont pas voulu en rajouter. Le président du principal parti d’opposition avait pourtant chauffé ses partisans. Jean-François Copé, avait prévenu : on allait voir ce qu’on allait voir. Mais ce n’est pas comme cela que ça se passe au congrès des maires. Depuis le début du congrès et dès le débat du matin intitulé  “36 769 maires : chance ou faiblesse pour la République ?“, on avait parlé des vrais problèmes de la France, de la responsabilité des collectivités territoriales dans la dépense publique, de la rationalisation des choix budgétaires, du coût de notre organisation politico-administrative. On en parlait dans un vrai dialogue républicain, sincère, franc et respectueux de la diversité des opinions comme l’avait souhaité Jacques Pélissard, président de l’AMF. Le secrétaire général de l’association, André Rossinot, a utilement rappelé qu’ “il n’y a pas deux Républiques, celle des territoires et celle d’en haut, il n’y a qu’une seule République“. Le premier vice-président, André Laignel, a exprimé sa “part de vérité“ pour défendre la réforme des rythmes scolaires, mais il a surtout alerté sur la chute programmée des investissements locaux qui suivra la baisse des dotations de l’Etat aux collectivités locales. Toute l’économie publique locale est en danger et le maire d’Issoudun demande des outils nouveaux à l’investissement local.

Ce moment de gravité était partagé par tous les élus. Bertrand Delanoë dont c’était l’ultime intervention devant un congrès des maires, après 13 ans de mandat de maire de Paris, a résumé le sentiment général : “jamais nous n’avons eu autant de risques de désintégration sociale et de perte de repères communs“. Dans leurs prises de parole, les maires, dans leur diversité, ont parlé des difficultés de leurs concitoyens, des fermetures d’usine, de leur impossibilité d’accroître les impôts locaux. Témoignant de cette crise générale de la société française, comment pouvaient-ils chausser les lunettes optimistes du Premier ministre pour voir sur leur terrain  les résultats positifs de la politique gouvernementale ?

 

INSIDE CONGRÈS DES MAIRES : l’outre-mer, creuset des difficultés françaises

« Si on transposait à la métropole le taux de chômage de l’outre-mer, il y aurait 10 millions de chômeurs dans l’Hexagone ». Cette petite phrase prononcée par un intervenant lors des débats que j’animais aujourd’hui lors de la Journée des élus d’outre-mer du Congrès des maires de France, à l’hôtel de ville de Paris, résume à elle seule l’urgence sociale à laquelle doivent faire face les élus locaux ultra-marins.  Ces maires sont en première ligne, ils font face aux difficultés. Le développement est au centre de leurs préoccupations mais ces élus n’en peuvent plus. Bien sûr, pour permettre l’intégration sociale des jeunes, ils ont répondu présents quand le gouvernement les a appelés à créer des emplois d’avenir. Mais les maires ultra-marins, familiers des contrats aidés, connaissent bien les limites de ce type de contrat.

L’empilement des dispositifs ne parvient plus à masquer les difficultés financières et les faiblesses des services de l’Etat sur les territoires. À Mayotte, désormais 101ème département français, l’effort de rattrapage ne suit pas l’évolution démographique. Les équipements scolaires sont insuffisants. Les écoles primaires battent des records de densité d’élèves. Le président des maires mahorais, Ibrahim-Amedi Boinahery, citait le cas d’une école primaire de 31 classes accueillant 739 élèves. Dans cette île de l’océan Indien, on organise des rotations de classe, il y a les élèves du matin de 7h à 12h15 et ceux de 12h à 17h45 qui se partage les mêmes salles de classe. On est loin des problèmes hexagonaux de rythmes scolaires. Les maires n’ont pas les moyens d’organiser la restauration scolaire, il y a seulement une collation frugale. « Les établissements sont surchargés et ce sont des poudrières », estime Ibrahim-Amedi Boinahery.

Qu’il s’agisse d’éducation, de formation ou d’intégration des jeunes, les maires ultra-marins ne cachent pas leurs inquiétudes et ils évoquent la progression inquiétante de l’insécurité, thème qui s’est invité par effraction dans les débats de cette journée. Pour ajouter au malaise, un maire guadeloupéen, faisant référence au triste record de crime de sang en Guadeloupe, pointait les différences de traitement du problème entre son département et la ville de Marseille : des réunions interministérielles à répétition et un plan de trois milliards d’euros annoncé dans la cité phocéenne par le Premier ministre alors que dans l’île antillaise on a attendu des mois la visite du seul ministre de l’Intérieur.

Côté finances locales, les communes subissent une baisse de leur dotation comme en métropole et le dispositif de l’octroi de mer, après des réaménagements successifs, semblent en bout de course. Les maires ont compris que la dépense publique ne peut plus être le moteur du développement de leurs territoires. Ils souhaitent un développement endogène qui appelle des solutions financières et fiscales hardies et différenciées pour rapprocher les outre-mer de leur environnement géographique régional et en faire des têtes de pont de l’économie française. Un élu rapportait qu’actuellement les produits de luxe français sont moins chers dans un pays voisin que dans les départements des Antilles. Chômage, coût de la vie élevé et faiblesse du développement endogène, les ingrédients qui avaient conduit à la grande crise sociale de 2009 sont toujours là. « On arrive au bout d’un cycle, avec des missions de plus en plus lourdes qui échoient aux maires », résume Jean-Pierre Théodore Roumillac, président de l’Association des maires de Guyane, « mais autrefois au moins, il y avait une certaine équité », ajoute-t-il. Son collègue de Guadeloupe, René Noël, évoque la « désespérance de jeunes surdiplômés qui restent sans emploi » et « l’absence de l’Etat comme accompagnateur du développement ».

Modes de gestion des services publics locaux : l’étude qui bouscule les idées reçues

Je viens de piloter pour l’Institut de la gestion déléguée et l’Association des maires de grandes villes de France, une étude inédite sur les modes de gestion des services publics locaux dans les grandes villes de France. Ses résultats bousculent les stéréotypes et remet en cause quelques postures idéologiques qui font la joie des débats en conseil municipal. Régies directes, concessions, sociétés d’économie mixte…, comment les villes françaises de plus de 100.000 habitants gèrent-elles leurs grandes politiques publiques ? Ce travail de recensement exhaustif n’avait jamais été fait.  Entre avril 2012 et janvier 2013, nous avons interrogé les directions générales des grandes villes sur leurs modes de gestion de 14 politiques et services publics locaux qui vont de la distribution de l’eau à la gestion à l’accueil collectif de la petite enfance, des transports publics aux réseaux de chaleur, de la restauration collective aux équipements culturels, des palais des congrès aux activités funéraires.

Premiers enseignements : le choix du mode de gestion des services publics locaux dans les grandes villes et leurs  agglomérations est indépendant des logiques politiques partisanes ou de choix idéologiques. Quand Nice reprend en gestion directe ses transports publics, Lille Métropole inaugure son grand stade qu’un consortium privé gère désormais dans le cadre d’un contrat de partenariat public-privé. Pas possible de faire une lecture binaire : gauche = gestion publique, droite = gestion déléguée au secteur privé. Et d’ailleurs quel secteur privé ? Pour leurs transports publics, 90 % des grandes villes externalisent la gestion à des opérateurs capitalistiques qui s’appellent… Keolis (filiale 100 % de la SNCF), RATP-Dev et Transdev (Groupe Caisse des dépôts majoritaire). Par ailleurs, la gestion combinée, une partie en gestion publique directe et une autre déléguée à une entreprise, est très fréquente pour un même service public local, selon la nature des équipements, la complexité des process industriels ou les besoins d’ingénierie  (par exemple, les activités funéraires sont essentiellement en gestion directe mais la crémation, nouvelle pratique en plein développement en France, est mise en oeuvre par des entreprises spécialisées qui gèrent les funérariums).

Enfin, des secteurs évoluent profondément comme l’accueil de la petite enfance : il y a quinze ans, les crèches étaient toutes en gestion publique directe. Aujourd’hui près d’un tiers des grandes villes ont aussi des crèches en gestion déléguée gérées par des entreprises de services privées qui n’existaient pas elles-mêmes il y a une décennie (Babilou, La Maison bleue ou Les Petits Chaperons Rouges…).

Même dans un domaine comme la gestion de l’eau, où on parle souvent de tendance à la “remunicipalisation“, les grandes entreprises telles que Veolia, Suez-Environnement et Saur restent majoritairement présentes dans les grandes agglomérations françaises dans le cadre de délégation de service public (DSP). En outre, quand il y a eu une reprise en gestion directe, régie ou société publique locale, les collectivités ont recours massivement aux opérateurs industriels dans le cadre de marché publics de prestations ou de fournitures. En clair, les responsables de grandes villes que nous avons interrogés sont avant tout pragmatiques. Ils choisissent en fonction des compétences internes dont ils disposent, des besoins techniques qu’ils doivent mobiliser pour rendre le service au public le plus efficient.

Et cela bouge dans les deux sens entre gestions publique et privée : 20 % des services des 14 secteurs étudiés dans l’enquête font actuellement l’objet d’une réflexion sur un changement de mode de gestion. Ce qu’on appelle le principe de réversibilité est une réalité bien vivante. On constate surtout que les décideurs territoriaux (élus et cadres de direction), en recherche d’efficience, ont appris à mieux gérer les contrats qui les lient à leurs opérateurs extérieurs. Tous musclent leurs directions juridiques et financières pour contrôler efficacement leurs cocontractants et mieux utiliser l’argent public.

Vous pouvez télécharger le contenu complet de l’Atlas sur le site de l’Institut de la gestion déléguée.

 

Systèmes de transport intelligents : l’union sacrée

Transports intelligents : quelles actions pour la mobilité ? Sur ce thème, le SETRA (Service d’études sur les transports, les routes et leurs aménagements) du ministère de l’écologie, du développement durable et de la mer, a organisé une journée d’échanges avec  le Comité des maîtres d’ouvrages routiers (CoMOAR). C’était l’occasion de faire le point sur les actions en cours, les priorités et les collaborations à développer entre les acteurs, notamment entre l’Etat et les collectivités territoriales pour mettre en œuvre des systèmes communicants et intelligents au service de la mobilité.

Les initiatives foisonnent. Les collectivités territoriales développent l’information multimodale. En équipant la voirie départementale d’outils connectés producteurs de données, les départements ne sont plus seulement des gestionnaires d’infrastructures, ils deviennent producteurs de nouveaux services. L’Etat, à la fois opérateur et régulateur, a un rôle stratégique et  peut fédérer tous les acteurs de la mobilité dans des objectifs et un calendrier partagé, d’autant que l’Union européenne a fixé des objectifs, des échéances et une méthode pour progresser. La sécurité fait partie des priorités clairement identifiées dans les politiques européennes avec des objectifs concrets comme celui-ci qui est le plus ambitieux : zéro mort et zéro blessé grave par collision sur les routes d’Europe en 2050.

Les acteurs privés, opérateurs de transports publics, entreprises de travaux publics, constructeurs automobiles, bureaux d’étude, ou la start-up qui rêve de proposer l’application mobile universelle, tous innovent mais restent souvent incertains sur les modèles économiques. Les frontières entre les métiers sont moins étanches. Les solutions universelles proposées par des acteurs mondiaux de l’Internet posent question. Et, au centre de l’attention de tous ces acteurs, publics et privés, se trouve l’utilisateur, automobiliste, voyageur des transports publics, cycliste, piéton… Il fait l’apprentissage de la nouvelle mobilité intelligente. Il invente lui aussi de nouveaux usages, parfois de façon coopérative, s’approprie ou rejette des outils technologiques proposés pour son confort ou sa sécurité. Pour qu’il adhère, il faut que les solutions proposées soient simples d’utilisation et surtout qu’elles soient fiables. Quand, en plus ces solutions et les données proviennent des autorités publiques, elles doivent être accessibles à tous et être parfaitement sécurisées. Etat et collectivités territoriales engagent leur responsabilité dans cette fourniture de données. Et rappelons-nous que cette mutation de nos usages de mobilité se produit pour les pouvoirs publics dans une période de disette budgétaire.

Pour que les acteurs puissent progresser ensemble, Jean-François Janin, de la Direction générale des infrastructures, des transports et de la mer (DGITM) insiste sur la formation et la construction d’une culture partagée. Christian Gonson, président de l’Association des directeurs de services techniques départementaux (ASDSTD), lui fait écho en souhaitant que le CNFPT devienne partie prenante de cette mobilisation de tous les acteurs publics pour le développement des transports intelligents. D’autant qu’aujourd’hui, après les phases d’expérimentation, les solutions de transport intelligent arrivent à maturité et vont se développer à une plus grande échelle.  « Il faut se jeter à l’eau », résume Xavier Delache chef du centre des systèmes de transport et de la mobilité au SETRA. Mais comment ? Quand les protocoles d’échanges de données ne sont pas encore stabilisés et que les modèles économiques restent parfois complètement inconnus.

Les calendriers ne sont pas forcément les mêmes selon les acteurs. Les constructeurs automobiles ont aujourd’hui d’autres urgences que de proposer des systèmes d’informations embarqués très sophistiqués dont on ne sait toujours pas qui doit payer l’information, entre l’automobiliste ou les pouvoirs publics. L’information multimodale répond à une attente forte des usagers qui peuvent ainsi préparer leurs itinéraires et choisir le mode de mobilité le mieux adapté. Les premières centrales de mobilité et autres solutions en ligne proposées souvent à l’initiative des collectivités territoriales, sont prometteuses. Mais ces usagers demandent des plateformes d’information qui s’affranchissent des frontières administratives, ils veulent tout, tout de suite, avec des informations en temps réel sur l’état des réseaux ou avec des solutions billettiques simples et intégrées. Pour les autorités responsables de transport (AOT) comme pour les opérateurs, cela pose la question du partage des données. La SNCF fait toujours figure d’accusé quand elle persiste à refuser de communiquer ses données grandes lignes sur les centrales de mobilité des collectivités territoriales. Néanmoins, cela peut se comprendre car derrière la fourniture des données, on tire le fil d’une pelote qui mène à la vente de billets et demain à l’apparition de nouveaux circuits de vente concurrentiels qu’il faudra rémunérer. L’information multimodale a aussi un coût et tous ses acteurs doivent inventer de nouveaux modes de contractualisation.

Dans ce paysage des STI encore mouvant, la nécessité de créer un observatoire national apparaît, mais attention à ne pas créer une ONU des transports intelligents, prévient Bernard Basset, président d’ATEC-ITS France. Pour l’Assemblée des départements de France (ADF), Yves Krattinger, président du conseil général de Haute-Saône, défend un modèle de mobilité courante, comme il y a eu des politiques publiques pour l’eau courante au siècle dernier. Pour encourager cette fluidité et faire travailler ensemble les acteurs publics de la mobilité,  il préconise le lancement de projets emblématiques qui préfigureront la future mobilité intelligente, tels que  la mise en œuvre d’un calculateur national d’itinéraires et de déplacements, ou un grand itinéraire routier entièrement connectée sur un long trajet. Daniel Bursaux, directeur général des infrastructures, des transports et de la mer, au ministère de l’écologie, du développement durable et de l’énergie, assume le rôle stratège et fédérateur de l’Etat, d’autant que les outils de pilotage et d’études des services de l’Etat sont en pleine évolution et s’ouvre à de nouvelles coopérations. Au 1er janvier 2014, les 8 CETE (centres d’études techniques de l’équipement), le CERTU (centre d’études sur les réseaux, les transports, l’urbanisme et les constructions publiques), le CETMEF (centre d’études techniques, maritimes et fluviales) et le SETRA fusionnent pour donner naissance au CEREMA, centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement. Les systèmes de transport intelligents et toutes les solutions de mobilité futées et communicantes seront assurément au cœur des politiques publiques sur lesquelles travaillera le futur organisme qui va structurer de nouvelles coopérations avec tous les autres intervenants de la mobilité, et au premier rang avec les collectivités territoriales.

En 2015, Bison futé aura 40 ans. Le sympathique totem, inventé par les fonctionnaires d’un ministère qui s’appelait alors ministère de l’équipement et des transports, préfigurait le premier partage de données publiques pour l’information des usagers et l’amélioration d’un service public. Bison futé a fait des petits. Ce sont des troupeaux de bisons de plus en plus futés et intelligents qui faciliteront demain nos déplacements, quels que soient nos modes de mobilité.  Et l’ex-ministère de l’équipement devient chaque jour davantage agrégateur de services et de données.

Service public 2.0, pour des politiques publiques collaboratives

Et si on repensait le service public comme une « plateforme » dont les citoyens deviennent acteurs. Et si on passait d’une logique de consommation de droits acquis à une logique de responsabilisation des usagers, d’implication de chacun dans le service public dont il bénéficie. En cette rentrée, l’Institut de l’entreprise publie une note prospective intitulée Service public 2.0 qui propose un modèle alternatif, fondé sur le partage des rôles entre l’usager et l’administration dans la production du service public. Dans ce modèle, le citoyen n’est plus le simple consommateur du service, mais son co-producteur, devenant par la même occasion co-responsable de l’intérêt général. Pour moi qui traque l’innovation sociale dans les politiques territoriales, cette note est bienvenue et mérite une large diffusion. La puissance du crowdsourcing est impressionnante, comme je l’évoquais il y a quelques semaines à partir de l’application Tranquilien, récompensée en juin dernier dans le cadre du  concours Dataconnexions organisé par Etalab.

L’auteur de la note de l’Institut de l’entreprise, Elisabeth Lulin, ancienne élève de l’Ena qui a commencé sa carrière à l’Inspection générale des finances, modélise les conditions de la réussite de cette nouvelle façon de co-produire du service public. Pour elle, il y faut trois ingrédients : « d’abord une pédagogie du partage et de l’implication consistant à faire prendre conscience à chacun de ce qu’il peut apporter à la collectivité -­ du temps, des compétences, des capacités inutilisées ; ensuite une organisation de l’administration sur le concept de plateforme, bien connu des informaticiens, qui consiste à structurer ses ressources et son action de manière à donner à d’autres les moyens d’agir – une organisation par nature ouverte à la coopération, et prévue pour cela ; enfin, la création de mécanismes de confiance et d’incitation pour susciter et entretenir dans la durée l’esprit contributif – des mécanismes qui vont du simple « nudge » (un design de l’interaction avec l’usager propice à son implication) jusqu’aux monnaies sociales ».

Ces pratiques collaboratives existent déjà. Dans un benchmark (parangonnage en bon français) très pédagogique, la note de l’Institut de l’entreprise recense des exemples réussis. C’est la démarche des Urban mechanics lancée par le maire de Boston, Thomas M. Menino qui mobilise les habitants pour un meilleur environnement urbain. En mai dernier, le Mayors’ Innovation Summit, à Philadelphie, a été l’occasion de présenter ces expériences participatives. C’est aussi l’initiative Shared lives plus, réseau communautaire anglais pour la prise en charge de personnes malade, âgée ou vulnérable. En France, c’est l’exemple du réseau Vigie nature, observatoire de la biodiversité créé par le Museum national d’histoire naturelle, qui s’appuie sur un vaste réseau citoyen, avec une méthodologie d’observation éprouvée. Environnement, mobilité, santé, sécurité, éducation, les champs de déploiement de ces nouvelles plateformes sont immenses. Dans la perspective de prochaines élections municipales de mars 2014, les candidats trouveraient intérêt à s’emparer de ce thème pour renouveler la gestion urbaine.

 

Le grand désarroi des administrations déconcentrées de l’Etat

 

 

L’Etat territorial, c’est-à-dire l’administration déconcentrée, se porte mal. La grande réforme des préfectures, la Réate (Réforme de l’administration territoriale de l’Etat) mise en œuvre depuis 2010 avec comme objectifs affirmés de resserrer le nombre de directions départementales et régionales, de renforcer les rôles de pilotage des préfets, s’est faite à l’aune de la RGPP et de la réduction des moyens sans véritable redéfinition des objectifs. Le rapport sur la stratégie d’organisation à 5 ans de l’administration territoriale de l’État, que viennent de remettre au Premier ministre, le préfet Jean-Marc Rebière et l’ingénieur des Ponts Jean-Pierre Weiss, s’efforce de trouver des pistes d’évolution crédibles en dégageant des scénarios. Une chose est claire : pour compenser les créations de postes dans d’autres administrations (éducation, police, justice…), le downsizing et la réduction des moyens vont se poursuivre, 9 % de baisse d’effectifs sur 5 ans, « 1% par an d’effort en moyenne pour les directions départementales, dont plusieurs restent très fragiles ainsi que pour les préfectures de département hors prise en compte des évolutions infradépartementales soit 5% sur le quinquennat ; 2 % en moyenne pour les directions régionales et les administrations centrales soit 10% sur la durée du quinquennat », précise le rapport.

Rebière et Weiss ne cachent pas les difficultés. « Les responsables des organisations syndicales, unanimes, de niveau national comme territorial, ont mis en avant de façon très convaincante le désarroi, la lassitude et désormais la faible motivation des agents de l’Etat à exercer des missions dont ils ne trouvent plus le sens. Les responsables administratifs territoriaux de tout niveau relaient ce diagnostic, dont ils ne s’exonèrent pas », constatent les rapporteurs qui n’ignorent pas non plus les travers de l’administration : modèle français d’organisation et de production des services publics « néo-traditionnel » avec donneur d’ordre unique, du ministre au responsable d’une équipe dans un service déconcentré, « directives et circulaires de tout acabit qui prescrivent par le détail les modes de faire attendus des agents », complexité et instabilité réglementaire avec « des politiques publiques changeantes, requérant la coordination d’acteurs multiples, qui ne partagent pas nécessairement les mêmes objectifs, et font appel à des compétences diverses de plus en plus aiguisées, donc difficiles à mobiliser », lenteur des réponses comparée à nos voisins européens.

Tous ces maux de l’administration déconcentrée sont vécus dans un contexte de nouvelle réforme de décentralisation qui va renforcer le rôle des métropoles et désigner des chefs de files par les collectivités pour piloter un grand nombre de politiques publiques. « Les partenariats avec une, voire plusieurs collectivités territoriales, sont beaucoup plus fréquents que les missions régaliennes exercées par l’Etat seul », constatent les auteurs du rapport, avant d’ajouter que « ces partenariats, ou si l’on préfère ces coproductions, sont habituels et particulièrement consommateurs de moyens de l’Etat même lorsque la collectivité territoriale est clairement responsable des services publics concernés. » Première piste d’évolution : le transfert de compétences vers les collectivités doit se poursuivre. Il est en cours dans certains domaines : droit des sols (ADS), assistance technique pour raisons de solidarité et d’aménagement du territoire (ATESAT). Les transferts pourraient aussi concerner des acteurs tels que les fédérations sportives pour des politique du sport gérer aujourd’hui localement par des agents de l’Etat.

Autre recommandation capitale dans ce contexte de downsizing, il faut en finir avec les commandes répétées des cabinets ministériels qui exigent la fourniture de données de toute sorte par les services déconcentrés. « Les administrations centrales ne doivent plus demander ce que les services déconcentrés peuvent faire pour elles mais ce qu’elles peuvent faire pour eux », recommandent Rebière et Weiss dans une formule digne de J-F Kennedy. Ils développent ensuite trois scénarios d’organisation relativement classiques, en demandant au gouvernement de prendre « des engagements de service public (…) énoncés dans des termes simples, concrets et vérifiables, partant de l’attente des différents bénéficiaires du service public. » Jean-Pierre Weiss en a dessiné les contours lors d’une réunion avec les partenaires sociaux : « dans le champ des contrôles, il est nécessaire de contrôler la qualité des restaurants toutes les X années. Si cela n’est pas possible, il faut voir comment y parvenir autrement. Par exemple, pour la délivrance des autorisations d’installations classées pour la protection de l’environnement, un délai de 12 mois pourrait être proposé. Ainsi, il est donné un contenu très concret à l’exercice du service public. Ce travail ne prend pas des années. Il est possible d’envisager des résultats début 2014. »

À côté de ces recommandations opérationnelles d’application rapide ou de la question des implantations infradépartementales (40 sous-préfectures ont moins de dix agents et la situation est comparable pour un nombre significatif de trésoreries), le rapport aborde aussi des questions porteuses d’une évolution en profondeur, comme la place pour l’expression des usagers du service public. « La faiblesse de la représentation des usagers du service public, à quelques exceptions notoires comme les associations de parents d’élèves, les associations de protection de l’environnement, les fédérations de chasse, les anciens combattants et d’autres dans le champ social (handicapés par exemple)… sert depuis des années d’excuse à l’absence d’initiatives en ce domaine », constatent les rapporteurs. Pour y remédier, ils proposent d’encourager les conseils économiques, sociaux et environnementaux régionaux à constituer en leur sein des commissions d’usagers du service public qui pourraient préfigurer de futures instances autonomes. L’administration de l’Etat n’en a pas fini de sa mutation.

PS : Alors que je mets en ligne ce billet, la Cour des comptes publie ce 11 juillet un rapport sur l’organisation territoriale de l’Etat. Ce rapport très sévère dénonce  les défauts de cohérence de l’Etat territorial, sa gouvernance mal assurée
et une gestion des ressources humaines inadaptée. Les magistrats financiers concluent que « l’État se doit d’adapter son organisation territoriale et de repenser ses missions afin de les remplir plus efficacement et de mieux les articuler avec celles de collectivités territoriales. » Extrait éloquent de ce rapport :  « La décentralisation à la française aboutit, de droit ou de fait, à une cogestion entre les collectivités et les services déconcentrés de l’État. Le projet actuel de décentralisation renforce encore cette conception en la généralisant dans les domaines du développement économique, de la formation professionnelle, après bien d’autres, intervenues notamment dans le domaine social. Au-delà de la multiplication des nécessaires réunions de coordination, souvent des doubles instructions, de la lourdeur des procédures et du retard dans les décisions, la multiplication des intervenants, dans un contexte de réduction globale des effectifs, a un coût et des conséquences de moins en moins supportables. Elle va à l’encontre de l’efficacité des politiques publiques. L’État pourrait, là où c’est nécessaire, organiser et faire respecter les politiques publiques transférées ou déléguées, sans intervenir dans leur gestion. »

 

Dépenses des collectivités locales : l’injonction paradoxale

Le dernier rapport de la Cour des comptes sur la situation et les perspectives des finances publiques contient des propos sévères sur les collectivités territoriales. Elles sont appelées à participer plus fortement à l’effort de redressement des comptes publics. Globalement en France, la progression de la dépense (1 %) a ralenti par rapport à la moyenne des années 2008-2011 (1,4 %) mais la Cour note que, si les normes de dépenses de l’Etat et de la sécurité sociale ont été respectées, les dépenses des collectivités territoriales ont été plus dynamiques qu’anticipé. Les magistrats financiers conseillent donc au gouvernement de ne donner aucun moyen supplémentaire aux collectivités : “affecter globalement de nouvelles ressources fiscales aux collectivités territoriales pourrait les inciter à accroître leurs dépenses. Or elles devront contribuer significativement à la maîtrise des dépenses publiques. L’affectation de nouvelles ressources irait à l’encontre de l’effet recherché par l’État en diminuant ses dotations.“

Analysant les données de la comptabilité nationale, la Cour des comptes constate que le montant total des dépenses des collectivités territoriales (221,4 milliards d’euros) a augmenté de 2,6 % en 2012 après une hausse de 3 % en 2011. Pour les magistrats financiers, cette évolution « met en évidence l’existence d’une difficile maîtrise des dépenses de fonctionnement et le maintien d’une capacité d’investissement, principalement pour le secteur communal ». Cette accélération est portée principalement par l’augmentation des dépenses de personnel qui a été plus forte qu’en 2011 : + 2,6 % pour les communes, + 8,7 % pour les intercommunalités, + 2,6 % pour les départements et + 3,8 % pour les régions en 2012 contre respectivement + 1,8 %, + 7 %, 1,9 % et + 2,9 % en 2011. Les collectivités ont pu faire face à ces augmentations grâce à la hausse des recettes fiscales. Parallèlement, le produit fiscal des communes a progressé de 2,7 % et celui des groupements à fiscalité propre de 8,2 % tandis que l’augmentation se limitait à 1,0 % pour les départements et à 1,3 % pour les régions.

Au moment où la Cour des comptes présentait son rapport, Arkéa Banque et le Forum de la gestion des villes publiaient une note de conjoncture générale sur les finances locales. Que constate-t-on ? Les régions sont confrontées à de fortes contraintes sur leurs recettes. Suite à la suppression de la taxe professionnelle, elles ne disposent plus de levier sur la fiscalité directe. Résultat : entre 2002 et 2012, la dette régionale a progressé de +9,4% en moyenne annuelle. Du côté des départements, les dépenses d’action sociale continuent à croitre et les politiques d’investissement sont revues fortement à la baisse. Quant au bloc local (communes et intercommunalités), Arkéa Banque et le Forum de la gestion des villes estiment que la hausse des dépenses de fonctionnement  sera seulement de 1,8% en 2013, en net ralentissement par rapport à 2012 (+4,0%) mais les charges de personnel (23% des dépenses de fonctionnement enregistreront une évolution proche de celle prévue en 2012 (+4,8%, contre +5,0% en 2012).

Impossible de faire refroidir le moteur de la dépense publique locale ? Une récente étude de la DGCL (Direction générale des collectivités locales) indique que les collectivités vont subir des dépenses contraintes importantes en 2013 et au-delà, conséquences de nouvelles lois et décrets qui s’imposent aux gestionnaires territoriaux. Quelques exemples : le relèvement de la cotisation retraite employeur à la CNRACL (Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales) coûtera 1,15 milliards d’euros sur 2013-2014. Le décret de juillet 2012 relatif à l’âge d’ouverture du droit à la retraite anticipée à 60 ans pour les assurés ayant commencé à travailler avant 20 ans coûtera  aux collectivités 75 millions par an en fin de montée charge (2015). Et on s’impatiente du peu d’empressement des élus locaux à embaucher des emplois d’avenir. Le ministre du Travail Michel Sapin a demandé aux préfets d’être plus pressants auprès des maires pour accélérer la création de ces emplois aidés.

Signe de cette injonction paradoxale qui demande aux gestionnaires territoriaux de réduire les dépenses mais de développer de nouvelles politiques, le récent plan gouvernemental de développement des gardes d’enfants annoncé début juin et élaboré sans concertation avec les associations d’élus locaux. L’Association des maires de France a fait le calcul : une place en accueil collectif représente un coût de 18.000 euros en investissement, et un coût en fonctionnement annuel de 15.000 euros. Une fois atteint l’objectif de 100.000 places en accueil collectif, le coût de fonctionnement s’élèvera à 1,5 milliard d’euros, un montant bien supérieur aux aides qu’apportera la Caisse nationale d’allocations familiales. Autre cas bien connu : on a critiqué la timidité des élus locaux à mettre en œuvre  la nouvelle organisation des rythmes scolaires demandée par le ministre de l’Education nationale. Il faut savoir que le coût de l’aménagement du temps scolaire est estimé à 130 euros par enfant de moins de 6 ans et de 100 euros par enfant de plus de 6 ans, pour 3 heures par semaine. Si toutes les communes organisent les activités périscolaires avec des animateurs rémunérés, le réaménagement du temps scolaire coûtera de l’ordre de 600 millions d’euros en année pleine. Pour les départements (hors Ile de France) au titre des transports scolaires, l’augmentation sera de 60,4 millions par an, soit une augmentation de 3,1% du budget du transport scolaire. Une situation de plus en plus intenable pour les élus locaux.

 

Moi Président, j’ai rouvert de tribunal de grande instance de Tulle

Voilà, c’est fait, les habitants de Tulle en Corrèze ont retrouvé leur tribunal, ils n’auront plus à parcourir 30 km pour aller à Brive où les deux TGI du département avait été regroupés dans un effort de rationalisation de la carte judiciaire mené à la hache par Rachida Dati, Garde des Sceaux, en 2008. La Corrèze, heureux département de 243.551 habitants, comptera donc deux tribunaux de grande instance puisque la décision gouvernementale de réouverture prévoit explicitement le maintien du TGI de Brive. Cette restauration s’est faite en douceur. Pour faire bonne mesure, on comptera deux autres villes bénéficiant de la réimplantation d’un TGI : Saint-Gaudens et Saumur.

Un communiqué du ministère de la Justice chiffre entre 600.000 et 950.000 euros les coûts de fonctionnement du TGI de Tulle. De bons connaisseurs de la justice estiment qu’il convient de tripler ces chiffres. Mais la question n’est pas là. Cette annonce intervient deux jours après la présentation du rapport de la Cour des comptes qui appelle à une réduction plus vigoureuse des dépenses publiques, les magistrats financiers sonnant le tocsin face à la dégradation des comptes publics et du moindre rendement de l’impôt.  Il y a quinze jours, l’USM (Union syndicale des magistrats) rendait publique une lettre adressée en avril dernier à la Garde des Sceaux par les très sérieuses conférences des premiers présidents et des procureurs généraux qui l’alertaient sur la grande misère de la justice. Les magistrats signalaient que pour les frais de justice, malgré la hausse récente de l’enveloppe budgétaire, à défaut d’abondement, leur paiement ne pourra plus être assuré à compter du troisième trimestre 2013 ; que pour les frais d’affranchissement, la baisse de 7% allait entrainer un blocage du fonctionnement de l’institution judiciaire. Enfin, ils indiquaient pour les crédits immobiliers, que la réduction est telle que « seul un entretien d’urgence et de sécurité immédiate pourra être entrepris dans de nombreuses juridictions ».

Voilà le contexte dans lequel se produit la réouverture du TGI de Tulle. En février dernier, une mission dirigée par Serge Daël, conseiller d’État honoraire, avait produit un rapport sur huit villes dont les TGI avaient été supprimés. Elle indiquait n’avoir pas retenu, à titre principal, la réouverture des TGI supprimés car « la quasi-totalité des juridictions supprimées (à l’exception peut-être de Guingamp) était de petites juridictions, dont le fonctionnement était fragile » et elle préconisait  dans ces huit villes la création d’une chambre détachée de proximité pour répondre « à moindre coût, aux problèmes rencontrés dans les différents sites concernés ». Le rapport Daël anticipait toutefois le rétablissement du TGI de Tulle tout en précisant que « ce n’est cependant pas la solution que la mission recommande ». Le rapport proposait finalement « que le siège du TGI qui constitue désormais le TGI de la Corrèze soit fixé à Tulle « avec la création d’une chambre détachée pour remplacer l’actuel TGI de Brive-la-Gaillarde ». On sait désormais ce qui est advenu.

Pour rajouter aux éléments de contexte, citons pour Marylise Lebranchu, ministre de la réforme de l’Etat, de la décentralisation et de la fonction publique. Lors d’un déplacement il y a dix jours, en Charente-Maritime, elle a vaillamment plaidé pour une mutualisation renforcée des services publics. Inaugurant à Marennes, un guichet unique d’accueil regroupant de nombreux services à la population dans les domaines de l’économie, du droit et de la justice, de la formation et de l’insertion, la ministre a indiqué que « la mutualisation est une chance ». Elle affirmait qu’ « à un moment de notre histoire où la maitrise de la dépense est un impératif, nous devons ensemble, prouver que des marges de manœuvre existent. » Il n’est pas sûr que le signal corrézien engage les mêmes marges de manoeuvre.

Quand les données publiques boostent les transports publics

 

Cette histoire donne des idées à tous les responsables de transports publics. C’est une innovation étonnante qui n’a rien coûté, c’est seulement une utilisation intelligente des données publiques. Le métro rennais connaissait des pics de fréquentation le matin avec une saturation des équipements. Fallait-il augmenter l’offre avec de nouvelles rames ou des lignes de bus alternatives ? Les responsables rennais et l’opérateur de transports publics Keolis ont essayé de comprendre les raisons de la saturation du métro et ont travaillé sur les données de fréquentation. Ils ont réussi à fluidifier le trafic pendant l’hyperpointe du matin en négociant avec les responsables de l’université le décalage des horaires de début de cours. Jusqu’en 2012, tous les cours commençaient à 8h. L’université a accepté une expérimentation avec une rentrée des cours repoussée  à 8h15 (licence 3 et master) pour 6.000 étudiants et à 8h30 (licence 1 et 2) pour 8.000 étudiants. Bilan en 2013 : un écrêtement des flux métro en hyper-pointes du matin de moins 5%, avec une hausse de fréquentation globale de 6% et une baisse de la charge moyenne des rames de 17%. Participant à un débat sur la mobilité urbaine le semaine dernière dans le cadre d’Innovative City Convention à Nice, Noël Philippe, directeur général des services urbains de Rennes Métropole, se voulait modeste car à long terme, cela ne résout pas tous les problèmes de fréquentation mais ce simple changement concerté avec une catégorie d’utilisateurs a permis de reporter d’importants investissements, tels que l’achat de nouvelles rames. Cette innovation n’est pas anecdotique, d’autres utilisations des données publiques sont développées à Rennes qui est une des premières villes françaises à donner la priorité à l’open data. Un premier concours avait été ouvert en octobre 2010. Aujourd’hui 143 jeux de données en ligne sont accessibles. Les données transports sont accessibles en temps réel sur l’application officielle m.starbusmetro.fr.

À l’exemple de Rennes, certains responsables du STIF (Syndicat des transports d’Ile-de-France) se prennent à imaginer qu’on puisse fluidifier la fréquentation des RER franciliens en décalant les horaires de bureau dans certaines entreprises et pourquoi pas moduler les montants du VT (Versement transport) que paient les entreprises en donnant un bonus à celles qui privilégieraient des horaires décalés. On n’en est pas encore là mais, en région parisienne aussi, une bonne utilisation des données publiques peut permettre d’améliorer la qualité de service des transports publics.

Dans le cadre du 3ème concours Dataconnexions organisé par Etalab qui récompense les meilleurs projets utilisant les données publiques, l’application TRANQUILIEN proposée par la SNCF Transilien vient d’être récompensée. Elle permet aux voyageurs des trains RER d’Ile-de-France (à l’exception des lignes du RER A et B gérées conjointement avec la RATP) de connaître en temps réel la fréquentation d’un wagon d’un train de banlieue. L’objectif de l’application est d’anticiper l’affluence dans les trains pour aider les voyageurs à trouver une place assise et, pour ceux qui le peuvent, éviter les périodes de pointe les plus chargées. Alors que le taux d’occupation des trains n’est que de 40% en moyenne, cela peut parfois atteindre 200% en heure de pointe. Il suffit de renseigner son origine, destination ainsi que l’horaire du train souhaité afin de connaître une estimation de son affluence. Les trains correspondant à l’itinéraire souhaité s’afficheront de trois couleurs différentes. Si une des sections du train s’affiche en vert, cela signifie que l’on peut très certainement voyager assis. Si c’est en jaune, on peut probablement encore trouver une place assise. En revanche, si c’est en rouge, il y a peu de chances de trouver une place assise et, s’il le peut, le voyageur peut décaler son trajet pour voyager plus confortablement.

Plusieurs sources rentrent en compte dans la prévision : des données de remplissage passées, des données de contexte susceptibles d’influencer la charge des trains (par exemple les vacances) et des informations en temps réel « crowdsourcées » par les voyageurs sur la charge de leur trains. « Les 3 millions de voyageurs sont l’intelligence de cette application, résume BénédicteTilloy, directrice de la SNCF Transilien, plus les voyageurs participent, plus les renseignements seront fiables ». Les prédictions se basent sur des données fournies par SNCF Transilien et sur les informations de taux d’occupation remontées par les utilisateurs en temps réel. Tranquilien a déjà été testée depuis début mai par 2.400 agents Transilien, eux-mêmes utilisateurs des trains de banlieue. Et ça marche.