Catégorie : Administrations

Bienvenue dans La France des possibles

La France des possibles. Ces maires qui réparent et qui inventent. (288 pages, 19 euros, Fayard)

Loin de la politique nationale aussi bruyante qu’impotente, des maires et élus locaux courageux retissent le tissu social et apportent des réponses efficaces pour les territoires et leurs habitants. Partout en France, et quelle que soit la dimension de leur commune, ville ou village, ces élus locaux créatifs et visionnaires relient et réparent la République. À nous, citoyens, de nous emparer de ces solutions !

Je vous propose un voyage dans cette France des possibles et des solutions créatives au quotidien. Ces élus locaux ont la volonté d’améliorer la vie et font de la politique au meilleur sens du terme, dans l’intérêt général, avec les citoyens. À échelle humaine, l’innovation sociale se construit aujourd’hui à partir des territoires : partout des projets, des initiatives et des réalisations concrètes qui ont fait leurs preuves. 

Renouer les liens de la citoyenneté locale, mieux dépenser l’argent public, éradiquer le chômage de longue durée, mobiliser contre les exclusions, passer de la désertification médicale à des territoires en santé, construire des territoires durables face à la crise climatique, réussir l’alliance entre les métropoles et la ruralité, c’est possible  ! À nous, citoyens, de découvrir ces solutions, de les comparer, de les adapter à nos territoires et d’exiger leur mise en œuvre  ! La commune n’est pas seulement un échelon administratif, elle est le dernier espace et le moteur de la démocratie vécue.

Ce livre est né de la rencontre d’Érik Orsenna et Jean Dumonteil autour d’une conviction commune : l’innovation sociale et politique se construit aujourd’hui à partir des territoires. En politique, on entend toujours l’arbre qui tombe, pas assez cette forêt qui pousse silencieusement.

Dans un contexte de défiance généralisée vis-à-vis des responsables politique, les maires sont les seuls qui restent encore aimés. Ils constituent l’armature de la République. Leurs responsabilités ont fortement évolué au cours des dernières années mais ils sont pourtant méconnus. Plus de 35.000 maires, hommes et femmes, font vivre la République au quotidien, à travers les services publics locaux, de la crèche au cimetière, de la cantine à la médiathèque. Ils portent aussi les projets de développement de leurs territoires : réseaux d’initiative publique pour l’accès à Internet, agendas 21 pour la transition énergétique, mobilité et aménagement urbain, développement économique ou touristique, politiques sociales d’inclusion.

Trente-cinq ans après les premières lois de décentralisation, la démocratie locale progresse mais devient aussi plus sophistiquée et complexe. Conseils de quartier, jurys citoyens, budgets participatifs, de nouvelles formes de démocratie de proximité s’inventent sur les territoires. Le maire notable symbolisé chez Flaubert dans Madame Bovary par le pharmacien Homais a définitivement disparu. Redevables de l’exigence démocratique, les maires du XXIème siècle raccommodent le tissu social et inventent. Si les problèmes sont globaux, plus que jamais les solutions sont locales. La preuve en allant à la rencontre de cette France des possibles.

 

Diminution continue de la gestion directe des services publics locaux

Je présentais hier la nouvelle édition de l’Atlas des Modes de gestion des services publics locaux dans le cadre de l’assemblée générale de l’Institut de la gestion déléguée (IGD). Pour sa troisième édition, ce document réalisé avec l’IGD et les associations de collectivités territoriales, France urbaine, Villes de France et Assemblée des communautés de France, a élargi son périmètre d’étude et a intégré les évolutions issues des réformes territoriales des lois NOTRe et MAPTAM.

En 2013, la première édition portait sur les villes de plus de 100 000 habitants. En 2015, la deuxième édition s’ouvrait aux villes de plus de 40 000 habitants. La nouvelle édition concerne l’ensemble des villes ou intercommunalités de plus de 30.000 habitants, avec communes-centres de plus de 15.000 habitants, soit l’ensemble des communautés d’agglo.

L’Atlas inventorie les modes de gestion (régie directe, gestion déléguée…) et le rattachement de compétence (communes ou interco) de 14 services et politiques publiques locales : distribution de l’eau, assainissement, collecte des déchets, valorisation des déchets, transports urbains, stationnement, réseaux de chaleur, éclairage public, restauration collective, accueil collectif de la petite enfance, centres des congrès-zénith, équipements sportifs et culturels.

Tous secteurs confondus, notre étude révèle un recours à la mixité des modes de gestion (gestion publique directe et gestion déléguée sur un même territoire) de plus en plus fréquent. Cela s’explique en partie par la fusion d’intercommunalités qui avaient précédemment des modes de gestion différents.

On enregistre aussi la montée en puissance de la gestion des services publics locaux à l’échelle des EPCI au détriment, d’une part, des communes et, d’autre part, des syndicats intercommunaux. Rappelons que pour les grandes politiques environnementales, la loi NOTRe prévoit le transfert obligatoire des compétences eau et déchets vers les EPCI à fiscalité propre à compter du 1er janvier 2020, la loi du 3 août 2018 précisant que le transfert des compétences eau et assainissement pouvant être reporté au 1er janvier 2026 en cas de minorité de blocage au sein de l’EPCI. En revanche, des activités telles que la restauration collective ou l’accueil collectif de la petite enfance restent, pour l’heure, très majoritairement communales.

Enfin, même si la réversibilité des modes de gestion n’est plus un tabou dans un grand nombre de domaines, on observe un besoin de stabilité, les évolutions à venir sur le choix des modes de gestion étant souvent dictées par un besoin d’harmonisation au sein des intercommunalités.

Pas d’approche idéologique dans le choix des modes de gestion

Les résultats de notre recensement permettent de confirmer trois enseignements déjà délivrés par les précédentes éditions :

– Contrairement à une idée reçue largement répandue, le choix du mode de gestion des services publics locaux n’a pas de lien avec l’appartenance partisane des exécutifs locaux. Par exemple, la gestion directe est majoritaire à Nice et la gestion déléguée dominante à Cergy-Pontoise…). Le mode de gestion est souvent le fruit de l’histoire, de choix anciens qui n’ont pas été remis en question au gré des alternances politiques, d’une culture du territoire aussi, mais surtout il est le fait de décisions pragmatiques, de choix clairement assumés du mode de gestion qui apparait aux élus des territoires comme étant le mieux adapté à leur situation, à leurs moyens financiers, humains et techniques.

– Il n’existe pas de territoire qui gère la totalité de ses services publics d’une seule manière, ce qui renforce l’idée selon laquelle le choix est avant tout pragmatique.

– Aucun service public n’est géré de manière uniforme sur tout le territoire national ou sur l’ensemble de l’échantillon étudié. Même s’il existe des tendances lourdes, liées certainement à la technicité ou à la complexité de certains services publics (par exemple les réseaux de chaleur sont massivement délégués à des opérateurs spécialisés), mais il n’y a pas d’uniformité en la matière.

Ces trois enseignements sont confirmés et l’édition 2019 de l’Atlas permet de nouveaux constats. D’abord, la recomposition territoriale, née des importantes réformes de 2015 en cours, n’a pas encore apporté tous ses fruits. Les mutations vont se pourvuivre. La fusion d’EPCI avec l’élargissement de périmètres a laissé perdurer des contrats existants et parfois des modes de gestion différents. L’harmonisation des modes de gestion de leurs services publics sera assurément un dossier pour le prochain mandat 2020-2026. Ensuite, on observe moins de réversibilité (de changement de modes de gestion) dans les plus petits territoires et la gestion directe y est plus forte. Enfin, il n’y a pas de mouvement de “remunicipalisation“, contrairement à ce que peuvent dire certains commentateurs politiques.

La gestion directe a reculé fortement dans les grandes villes

La première édition de l’Atlas 2013 portait sur les grandes villes de plus de 100.000 habitants. Il est intéressant de pouvoir comparé et mesurer les évolutions qui se sont accomplies au cours du cycle électoral municipal (En 2013, on est à la veille des municipales de 2014 comme aujourd’hui, on l’est des élections de mars 2020).

Pour la distribution de l’eau potable, on enregistre une augmentation de 20% des EPCI titulaires de la compétence quand les communes ont vu leur part diminuer de 16%. Il en va de même concernant le stationnement dont la proportion d’EPCI compétents a augmenté de 29%, ou encore en matière de réseaux de chaleur où elle est passée de 28% à 67%.

La mixité des modes de gestion pour un même service et sur un même territoire augmente progressivement . C’est par exemple le cas en matière de collecte des déchets ou la mixité des modes de gestion est passé de 14% à 42%, soit une augmentation de 28% ou encore en matière de distribution de l’eau potable ou elle augmente de 24%. Cela peut s’expliquer par la fusion d’intercommunalités mais aussi par le choix des élus locaux de créer une émulation public/privé en ayant une possibilité de comparaison et donc d’évaluation dans la délivrance du service qui peut être déléguée à un opérateur dans un quartier ou assurée en gestion directe dans un autre. Pour la délivrance de certains services, des opérateurs privés peuvent intervenir à certaines étapes (par exemple en restauration scolaire, gestion déléguée pour la production des repas en cuisine centrale et gestion directe à la cantine°

Sur la période 2013-2019, dans les villes de plus de 100.000 habitants on mesure l’augmentation très nette de la gestion déléguée dans plusieurs domaines : pour la valorisation des déchets, on passe de 43% à 53%. Pour la restauration collective, la gestion déléguée augmente de 9%. La gestion directe recule de 3% à 14% selon les domaines à l’exception des crèches où la pluralité de solutions l’emporte. Pour la gestion de l’éclairage public, la diminution est de 17%.

Méthodologie : L’enquête a été menée par téléphone et/ou en ligne par la société Axe Image. Les résultats de cette cartographie ont été obtenus à partir d’un questionnaire accompagné d’entretiens directifs. Des commentaires qualitatifs ont été apportés aux réponses par les directions générales des collectivités et EPCI.

Pour chaque secteur, il a été demandé :

– d’identifier l’autorité responsable et organisatrice (commune, communauté d’agglomération, communauté urbaine ou métropole, syndicat au périmètre plus vaste)

– de préciser le mode de gestion actuel de ce service public local (gestion directe, gestion déléguée à une entreprise ou à une SEM, ou la mixité des modes de gestion)

– d’indiquer les changements de mode de gestion intervenus (en 2000 et en 1990)

– d’informer sur une éventuelle réflexion du mode de gestion à venir, le principe de réversibilité étant consubstantiel à la gestion des services publics locaux.

 

 

Les maires sont des Français comme les autres

Depuis les élections municipales en 2014, près de 1.000 maires auraient quitté leurs fonctions, une hausse de plus de 30 % par rapport à l’ensemble de la précédente mandature (2008-2014). Cette augmentation spectaculaire a constitué le feuilleton de l’été. Pour de nombreux commentateurs, la réforme territoriale qui aurait vidé la commune de ses compétences au profit de l’interco et la baisse des dotations de l’État, seraient la cause de cette hémorragie. Certes, il y a un malaise chez les élus locaux mais les chiffres sont à préciser et les démissions seraient moins nombreuses qu’annoncées. Ce feuilleton sur les démissions de maire va trouver prochainement son épilogue puisque l’Association des maires de France (AMF) et la Délégation de l’Assemblée nationale aux collectivités territoriales de l’Assemblée nationale présenteront lors du prochain congrès des maires une étude commune pour mesurer l’ampleur du phénomène et ses causes réelles.

Il y a assurément une augmentation des démissions car les maires sont des Français comme les autres. Aujourd’hui, nos concitoyens divorcent davantage (plus d’un mariage sur deux) et ils zappent d’une activité à l’autre. Il n’y a rien d’étonnant que les maires de la génération 2014 aient des pratiques différentes des anciens élus qui avaient appris à durer et endurer dans leurs responsabilités. «Attention aux prophéties auto-réalisatrices», met en garde André Flajolet, maire de Saint-Venant et vice-président de l’association des maires de France. Je suis d’accord avec lui, craignant que les discours déclinistes sur la fonction de maire contribuent encore à décourager les élus locaux et produisent une baisse des vocations pour les prochaines échéances électorales de 2020.

La France a besoin de ses élus locaux. Ils sont bien sûr des acteurs indispensables de notre vie démocratique mais ils représentent aussi une bonne affaire pour les finances publiques comme le montre une note très récente du think tank Action publique XXI. La France compte plus de 608.000 élus locaux dont 204.000 perçoivent une indemnité de fonction qui est en moyenne est de 8.000 € par an, soit un coût total d’environ 1,6 milliard €. Sur la base de 5 heures par semaine d’exercice du mandat, cela équivaut à l’activité d’environ 86.800 temps plein d’agents public locaux, soit l’équivalent d’environ 3,2 milliards €.Pour les seules communes de moins de 1.000 habitants, cela correspond à 30.600 temps plein, un chiffre à comparer aux 74.000 fonctionnaires territoriaux dans les collectivités de cette strate démographique. Conclusion d’Action publique XXI : « le montant des indemnités versées aux élus locaux ne représente que la moitié de la valorisation de leur contribution au bien public ; ce qui est présenté comme un handicap du modèle français (le nombre supposé excessif d’élus locaux et notamment en zones rurales) est, en fait, une chance pour la vitalité de l’action publique en territoires ruraux. » CQFD.

Complexité et fragilité de la fiscalité locale française

Le Conseil économique, social et environnemental(CESE) vient de voter et de publier dans l’indifférence générale un avis “Pour une réforme globale de la fiscalité locale“. Ses conclusions et préconisations ne sont guère originales, la méthode consensuelle du CESE étant généralement limitative, mais la lecture du rapport est très instructive car ce travail se différencie des autres études et rapports sur la fiscalité locale. Les rapporteurs du CESE, Jean-Karl Deschamps et Didier Gardinal (photo ci-dessus) ont procédé à une trentaine d’auditions et apportent un éclairage décalé sur notre système fiscal local, étayé notamment par des comparaisons internationales. Saluons aussi la présentation de ce travail sur le site du CESE très pédagogique avec une série d’interviews des experts et élus auditionnés.

Le CESE constate une organisation fiscale complexe, caractérisée par une multiplicité de taxes, des règles complexes d’affectation des impôts et taxes par niveau de collectivité, un système de dégrèvements et de compensations opaque, un système de péréquation peu lisible, comprenant 16 fonds de péréquation différents, des règles d’affectation complexes, manquant d’objectif clair en matière de réduction des inégalités et qui n’a pas fait l’objet depuis vingt ans, d’une véritable évaluation. « Le résultat de cette complexité est un système composite et opaque, peu lisible par les élus et les citoyens. Cette multiplicité des règles et des acteurs rend difficile la lecture du financement des collectivités locales et de la réalité de la pression fiscale exercée sur le contribuable », concluent les auteurs du rapport.

Les rapporteurs commencent en rappelant utilement qu’en 2016, les ressources globales des collectivités locales se sont élevées à 230 milliards, soit 11,3 % du PIB et 19 % des ressources de l’ensemble des administrations publiques. Les recettes proprement fiscales représentent un peu plus de la moitié de leurs ressources et les impôts locaux environ un tiers. D’autres recettes sont issues des tarifs et redevances ainsi que des recettes du domaine (14% des ressources). Pour leur part, les concours de l’État représentent le quart des ressources et les emprunts, 6%.  Entre 2012 et 2016, les ressources totales des collectivités locales ont progressé d’environ 0,5 % par an. La progression des impôts locaux et surtout des autres impôts et taxes, à un rythme supérieur à 3 % par an, a fait plus que compenser la baisse des concours financiers de l’État. Le poids des impôts locaux dans l’ensemble des recettes a ainsi augmenté progressivement sur les cinq dernières années, passant de 31,9 % en 2012 à 36 % en 2016.

Alain Trannoy, directeur d’études à l’école des hautes études en sciences sociales (EHESS), auditionné par le CESE, fait remarquer que 60 % des recettes des collectivités locales reposent sur l’immobilier et dépendent étroitement de la valeur de la « terre », ce qui fait dire que « le foncier est le juge de paix des collectivités territoriales ». Cette part prépondérante du foncier dans la fiscalité locale est une spécificité française, comparée à la plupart des autres états européens qui privilégient les impôts de flux assis sur les revenus des particuliers et des entreprises. Isabelle Chatry, cheffe de projet, réformes territoriales et finances locales à l’OCDE, rappelle qu’en Allemagne et en Espagne, près de la moitié des recettes fiscales locales vient de l’impôt sur le revenu, la proportion passant à 64 % en Suisse et à 85 % en Finlande, quand elles ne jouent aucun rôle dans la fiscalité locale en France. La France se distingue de ses partenaires européens par des recettes fiscales des collectivités locales assises pour plus de la moitié sur des impôts patrimoniaux (ou impôts de stock), alors que la plupart des autres pays privilégient surtout les impôts de flux, assis sur les revenus des particuliers et des entreprises. Les pays décentralisateurs se caractérisent aussi par l’importance des dépenses locales, qui constitue la contrepartie de leur relative autonomie, comme c’est le cas au Canada (19,4 % du PIB), en Suisse (13,4 %) ou en Allemagne (12,2 %). Pour autant, « un niveau conséquent de recettes fiscales locales n’est pas garant d’une plus grande autonomie fiscale. La part des recettes fiscales locales dans le total des recettes locales de la France (52 %) est ainsi relativement proche de celle observée en Suisse (54 %) ou en Allemagne (59 %). D’autres experts, Jean-Thomas Lesueur, délégué de l’Institut Thomas More, et Stanislas Boutmy, directeur Investissements publics d’ACOFI montrent qu’il est inutile de s’arc-bouter sur l’autonomie fiscale des collectivités qui est un débat en trompe-l’œil car ce qui importe avant tout, c’est l’autonomie financière.

Les rapporteurs du CESE constatent que là où l’impôt sur le revenu constitue la principale source de recettes fiscales locales, il est du fait de sa forte visibilité, mieux accepté par les citoyens qui ont intégré le fait qu’ils financent les collectivités locales. En même temps, leurs exigences en termes de disponibilité des services publics est plus importante vis-à-vis de l’exécutif local.

La complexité de notre fiscalité locale est accrue par la péréquation. « On compte au total 16 fonds de péréquation différents, avec chacun ses propres règles, de sorte de l’aveu même des représentants de l’administration fiscale, que seuls quelques experts s’y retrouvent », observent les rapporteurs. La multiplication des critères d’éligibilité et de répartition (potentiel fiscal, potentiel financier, effort fiscal, ressources par habitant.e, etc.) et les limites inhérentes à chacun d’entre eux, rendent difficile l’établissement d’un diagnostic sur le dispositif en place, qui pourtant manque cruellement. Ainsi, le potentiel fiscal, basé sur des bases cadastrales obsolètes s’agissant du foncier, ne reflète pas véritablement la capacité contributive des résidents. Selon le CESE, la réussite de la péréquation passe par son acceptation par toutes les parties prenantes, comme l’illustre le cas du Japon où les charges et les ressources des collectivités sont évaluées tous les ans et où il existe un véritable consensus sur les critères d’attribution. En France, on est loin de cette maturité. L’opacité et la complexité reste de mise.

Emploi public : l’inégalité des territoires

C’est une étude très originale que vient d’effectuer François Ecalle dans le cadre de son association FIPECO “Finances publiques et économie“. Il a analysé le taux d’emploi public par régions et départements révélant des inégalités flagrantes. Si certaines ont une justification, d’autres ne laissent pas d’interroger sur la politique des employeurs publics et, au premier chef, celle de l’État. En 2015, on recensait 72 agents publics pour 1.000 habitants dans l’hexagone (85 pour 1.000 en outremer), mais pour les seuls agents civils de l’État la variation est de 50 % entre PACA, la région la mieux pourvue et les Pays de la Loire, région la moins dotée. La région nantaise est-elle pour autant moins bien administrée que le littoral méditerranéen ? Rien n’est moins sûr. SI on compare les trois fonctions publiques, l’écart est de 22 % entre les Hauts-de-France, région où ce ratio est le plus élevé et les Pays-de-la- Loire où il est le plus faible.

Pour les fonctions publiques territoriale et hospitalière, les écarts peuvent trouver une explication rationnelle. Ainsi les agents hospitaliers sont plus nombreux en proportion de la population ans la Haute-Vienne (29,1 pour mille) et la Creuse (27,4 pour mille) qu’en Seine-et-Marne (9,6). Dans les deux premiers départements, la proportion de personnes âgées est très importante et les établissements privés sont moins nombreux. Les écarts dans l’offre publique de soins n’est donc pas atypique. Pour la fonction publique territoriale, les détracteurs de la décentralisation ne seront pas étonnés que l’écart soit de 50 % entre la région la plus pourvue, PACA (30,5 pour mille), et la région la moins pourvue, Grand-Est (20,3), la proportion passant de 34 pour mille dans les Alpes-Maritimes à 17,4 dans le Haut-Rhin. Ce grand écart entre collectivités territoriales plaide en faveur de l’élaboration de standards de coûts auxquels pourront se référer les contribuables et usagers pour mesurer l’efficience des services publics locaux. L’Italie a généralisé ces standards de coût avec un système de bonus-malus très indicatif.

Quant à la politique RH de l’État déconcentré, c’est un autre challenge. Rien ne justifie la différence pour la fonction publique d’État (administration civile) entre l’Ille-et-Villaine (37,8 pour mille), la Haute-Garonne (37,7) et la Vendée (17,6). Les créations de poste sont souvent le résultat d’une longue histoire faite d’interventions politiques et de sédimentation de politiques publiques depuis des décennies. L’auteur de l’étude prend aussi le soin de préciser que « l’accès aux services publics est une notion complexe dont la mesure est difficile. Il peut, par exemple, être mesuré en considérant la distance moyenne parcourue par la population pour se rendre dans les locaux de l’administration ou encore le temps moyen de traitement des dossiers ». Cette étude devrait inciter les pouvoirs publics à approfondir la question du taux d’administration avec des critères plus sophistiqués. Seule la diffusion des données publiques de l’emploi public permettra de corriger les inégalités les plus flagrantes. D’autres études ont ainsi montré que les territoires ruraux qui se plaignaient souvent d’être sous-administrés, bénéficiaient de meilleurs ratios que les zones urbaines.

Solutions en vue pour l’avenir de la fiscalité locale

Faut-il remplacer la taxe d’habitation par un nouvel impôt local et lequel ? On se souvient que la ministre Jacqueline Gourault avait été sévèrement recadrée par ses collègues de Bercy quand elle avait déclaré, en janvier dernier, que la TH serait remplacée par un autre impôt. Pas question d’un nouvel impôt local avaient répliqué en chœur Bruno Lemaire et Gérald Darmanin. Pourtant, Jacqueline Gourault avait raison : la réforme constitutionnelle de 2003 qui a consacré l’autonomie financière des collectivités territoriales interdit que le financement des collectivités territoriales repose majoritairement sur des dotations de l’État. Techniquement, la part minimale de leurs ressources propres ne peut être inférieure au niveau constaté en 2003, soit 60,8 % pour le bloc communal, 58,6 % pour les départements et 41,7 % pour les régions.

Le Comité des finances locales que préside André Laignel, 1er vice-président exécutif de l’AMF, a trouvé la solution pour garantir cette autonomie financière des collectivités territoriales en transférant au bloc communal l’intégralité de la taxe sur le foncier bâti et en affectant une part de TVA de l’État aux communes. Délestés du foncier bâti, les départements bénéficieraient d’une part modulable de CSG, impôt cohérent avec leurs compétences sociales. Cette proposition du Comité des finances locales a été validée à l’unanimité de ses membres. C’est une petite révolution de la fiscalité locale qui s’amorce. Il faut se souvenir qu’au début de la Vème République, le gouvernement Pompidou avait déjà proposé le transfert d’une part de TVA aux élus locaux qui avaient vigoureusement refusé, toujours au nom de leur autonomie financière. Au fil des décennies, la TVA a prouvé qu’elle est un impôt au dynamisme jamais démenti. Il y a deux ans, les régions ont constitué la première catégorie de collectivités à bénéficier de ce transfert. Reste à savoir comment pourrait s’opérer le transfert d’une part de TVA pour les communes et leurs intercommunalités et de CSG pour les départements. La discussion ne fait que commencer avec Bercy, mais l’attitude pro-active du Comité des finances locales est assurément positive.

Happy end ? Reste aussi que cela ne dispensera pas de l’actualisation des valeurs locatives, un chantier énorme et jamais achevé, car le foncier bâti et d’autres taxes locales restent calculés sur cette base. Le feuilleton de la fiscalité locale n’est pas près de finir. Bienvenue dans la saison 2018.

 

Comment réussir l’intercommunalité dans le respect des communes

Dans un contexte de renforcement de compétences transférées aux intercommunalités, les maires et conseillers municipaux peuvent se sentir dépossédés de leurs moyens d’action et la commune vidée de sa substance. Dans le cadre de grandes intercommunalités, dont les périmètres ont été plus souvent subis que choisis, les maires peuvent aussi ressentir un sentiment d’éloignement, d’autant que les petites communes ont souvent moins de représentants au conseil communautaire qu’auparavant dans des intercos plus petites. Lors du dernier congrès des maires, la sénatrice Françoise Gatel mettait en garde contre le risque de “bruxellisation“ de l’interco. Il est urgent d’éviter cela.

Ces intercommunalités au périmètre élargi, créées pour la plupart au 1er janvier 2017, sont encore très récentes et leurs élus doivent profiter de cette période de mise en route pour renforcer le lien entre intercommunalité et communes et trouver la bonne “respiration“ à l’intérieur du bloc local (communes et interco). Le développement de ces nouvelles intercommunalités doit se faire dans le respect des communes. Ne jamais oublier la signification du EPCI : établissement de COOPÉRATION intercommunale. Le plus important, c’est cette culture coopérative, d’autant que la communauté de communes ou d’agglomération n’est qu’un établissement public et non une collectivité territoriale de plein exercice.

Si le maire, siégeant comme conseiller communautaire, ne court pas le risque de déconnection avec l’intercommunalité, il n’en va pas de même avec les autres conseillers municipaux. L’information des conseillers municipaux est donc primordiale. De plus en plus de présidents d’EPCI viennent rendre compte de leur action devant les différents conseils municipaux. Des documents d’information leur sont spécialement destinés. Il y a toutefois, toujours un risque de déconnection, car si les conseillers municipaux se sentent directement concernés par des sujets tels que l’aménagement scolaire, ils peuvent se sentir très éloignés de thèmes liés à l’aménagement ou la prospective territoriale, surtout si ces sujets sont traités dans un style technocratique par l’administration intercommunale. Pour renforcer le lien entre les communes et leur intercommunalité, certains EPCI ouvrent les commissions aux élus municipaux, même s’ils ne sont pas conseillers communautaires.

La commune est-elle mise en danger par le développement de l’intercommunalité ? Paradoxalement, plus l’intercommunalité sera vaste, plus on a besoin de la proximité communale. Dans les petites intercommunalités d’avant 2017, il y a eu un transfert rapide de taches de gestion (services techniques par exemple). Avec de nouvelles intercommunalités à 50 communes, il faut retrouver de la proximité à une échelle plus petite. D’où la création fréquente dans ces intercommunalités, de pôles territoriaux ou de pôles de proximité réunissant quelques communes pour la gestion mutualisée de certains services publics locaux. Les grandes intercos sont moins des espaces de gestion que des espaces de projet pour le développement local.

Notons aussi que pour peser plus lourd dans de grandes intercommunalités, des communes fusionnent dans le cadre de communes nouvelles. Le développement des communes nouvelles s’effectue à un rythme différent selon les départements et les régions. On peut parler d’une diffusion virale de la commune nouvelle avec des départements où le mouvement s’est développé très rapidement à partir d’anciennes petites intercos ou de syndicats scolaires dans lesquels les élus communaux avaient appris à travailler ensemble.

Les communes ne doivent pas avoir peur de l’interco. Quand on parle de la commune, il ne s’agit pas uniquement un espace administratif ou géographique. Dans notre époque, où les habitants de nos territoires sont de plus en plus mobiles, où ils jouent sur différentes échelles territoriales en fonction de leurs besoins, de leur consommation, de leur travail, en gommant les frontières administrative, l’attachement à la commune comme espace de vie sociale, de démocratie de proximité et de médiation est plus que jamais nécessaire. Pour autant, il faut renforcer la culture coopérative des intercos. Cela ne se fera pas par décret, c’est la responsabilité des présidents de communautés dans un dialogue permanent avec les élus communaux.

100 congrès des maires au service des libertés locales

Aux internautes qui suivent régulièrement ce blog, je dois des excuses pour mon long silence depuis le dernier post mis en ligne le 21 septembre. J’ai été totalement mobilisé par la préparation du 100ème congrès des maires de France qui a eu lieu du 20 au 23 novembre. Outre la préparation et l’animation des débats en séances plénières de ce congrès, j’ai assuré la rédaction d’une publication sur l’histoire des congrès des maires, parue sous forme d’un hors-série de Maires de France (disponible auprès de l’AMF)   et j’ai organisé une exposition sur ce même thème durant le congrès. Pour me faire pardonner, ce long silence, je sous livre ci-dessous, des extraits de mon article d’introduction de cette publication. Pour ceux que l’histoire intéresse, voici aussi un lien si vous souhaitez revoir l’émission L’info dans le retro présentée par Fabrice D’Almeida sur Public Sénat, à laquelle j’ai participé avec François Baroin, président de l’association des maires de France. 

« Dans vos regards et dans vos attitudes, il me semble voir la France. Et c’est si rare, de pouvoir considérer son pays en face, avec des visages. » Quand François Mitterrand prononce ces paroles au 77ème Congrès en novembre 1994, il résume ce qui fait la force des congrès des maires, un lieu et un moment durant lesquels s’incarne la République dans la diversité de ses territoires, des opinions politiques, et des élus locaux en responsabilité de la vie quotidienne de nos concitoyens et du devenir de communautés humaines.

(…) Dans les années de forte croissance ou dans les moments de crise, le congrès des maires n’a jamais été un rassemblement corporatiste de défense des élus locaux. L’évolution des thèmes abordés dans les congrès montre, en continu, la montée en puissance des compétences exercées par les élus locaux, des questions hygiénistes du début du XXème siècle aux problématiques environnementales d’aujourd’hui, de la création des bureaux de bienfaisance aux débats actuels sur l’inclusion sociale. L’urbanisation et l’aménagement du territoire restent aussi des sujets centraux comme les grands projets d’équipement, hier l’électrification de la France réussie à partir de syndicats intercommunaux, aujourd’hui l’aménagement numérique du territoire.

Célébrer cette histoire des congrès des maires et en mesurer l’importance n’est donc pas un exercice nostalgique. C’est comprendre la vitalité de la démocratie, son fonctionnement, à partir de sa cellule de base qu’est la commune. Depuis le Congrès des maires de 1907, le combat pour les libertés locales est le fil conducteur de la grande réunion annuelle des maires, avec la question des moyens et ressources pour faire vivre ces libertés locales. Dès les premiers congrès, les maires parlent de décentralisation et demandent à l’État central de leur faire confiance. Au fil des congrès, le dialogue avec les gouvernements et l’administration est parfois rugueux. Dès les années 1930, les maires s’opposent aux tentations technocratiques et plaident pour les simplifications administratives.

L’histoire des congrès des maires montre que la mobilisation des élus pour le respect des libertés locales est généralement victorieuse, comme en témoigne l’échec des fusions autoritaires de communes en application de la fameuse loi Marcellin de 1971. En revanche, quelles que soient les époques, le dialogue entre l’État et les communes sur les finances locales reste toujours asymétrique, “une longue histoire marquée du sceau de l’empirisme et de la suspicion”, selon la formule d’Alain Poher, président de l’AMF, au congrès de 1975.

légende de la photo :  Le 26 novembre 1953, 1.200 maires réunis en congrès, manifestent devant le ministère des finances pour protester “contre les restrictions et des décrets qui les placent  sous les ordres des représentants de l’administration des finances“.

 

 

 

État-collectivités : La différentiation des territoires

Pour l’application de son programme, le président de la République préfère parler de transformation plutôt que de reformes. Est-ce le cas pour la relation entre l’État et les collectivités locales ? Après les annonces faites en juillet lors de la Conférence nationale des territoires, voici venue l’épreuve des faits à la veille de la présentation du projet de loi de finances pour 2018. Lors de la Conférence des villes, le 20 septembre, le Premier ministre a rappelé l’objectif de 13 milliards d’euros d’économies des collectivités territoriales sur cinq ans, mais il ne s’agira pas d’une baisse des dotations comme cela a été pratiqué lors du précédent quinquennat. “Nous, nous vous demandons de maîtriser sa hausse, c’est très différent ! C’est-à-dire que vos dépenses vont bien continuer à augmenter en valeur absolue. Mais nous vous demandons d’infléchir la courbe, afin de limiter cette augmentation“. Edouard Philippe a même annoncé qu’après trois ans de baisse de la DGF de l’ordre de 9,3 milliards d’euros, “les concours financiers aux collectivités territoriales ne baisseront pas en 2018. Ils seront même en hausse au global de près de 384 millions d’euros“, propos confirmés le même jour par son ministre de l’action et des comptes publics, Gérald Darmanin.

Pour parvenir à la baisse des 13 milliards, le gouvernement va donc faire du sur-mesure, en ciblant les grands comptes territoriaux, les 300 ou 350 grandes collectivités qui représentent plus de 70 % de la dépense publique locale. Il leur sera demandé de maîtriser la hausse tendancielle de leurs dépenses de fonctionnement. Cela se fera localement dans le cadre de contrats avec des objectifs à atteindre. “Si chacun joue le jeu, contient ses dépenses de fonctionnement et réduit son endettement, alors nous n’aurons pas besoin de revenir à la rigidité des mécanismes correctifs“, explique le Premier ministre. C’est la première différentiation entre les collectivités, grandes et petites.

L’autre différentiation concerne l’évolution institutionnelle des territoires. Pas de réforme générale mais la possibilité ouverte aux métropoles et aux départements de se rapprocher sur le modèle lyonnais et aux départements volontaires de fusionner. “Nous soutiendrons les fusions de départements ou de communes, dès lors qu’elles répondent à l’intérêt général“, annonce le Premier ministre. Il faut prêter attention au discours d’Emmanuel Macron aux préfets, le 5 septembre dernier, quand il a déclaré que “l’égalité républicaine, aujourd’hui, passe par une approche différenciée, dans les analyses et les réponses qu’il faut apporter“. Le président de la République a demandé aux préfets de se mobiliser pour encourager les expérimentations et de nouvelles organisations avec des délégations de compétence ou transferts de services.

Cette approche différenciée marque une rupture avec le traditionnel jardin à la française dans lequel l’État organise, depuis plus de deux siècles, sa relation avec les collectivités de façon uniforme. Cette transformation annoncée résistera-t-elle à la culture administrative asymétrique entre Paris et les territoires ? En cette rentrée, l’État central a envoyé des signaux contradictoires aux collectivités territoriales. Le pire a été l’annonce brutale de la diminution des emplois aidés à quelques jours de la rentrée scolaire, créant des problèmes immédiats d’organisation qui ignoraient totalement la réalité territoriale. Le gouvernement a aussitôt essayé de corriger le tir en demandant aux préfets de réexaminer les situations locales. C’est un stop and go contreproductif quand l’exécutif essaie de persuader les élus locaux de sa volonté de transformer la relation entre l’État et les collectivités territoriales sur une base contractuelle et partenariale.

La fiscalité locale en retard d’une guerre

(Post du 30 juin 2017). Exonération de taxe d’habitation pour 80 % des contribuables locaux, actualisation des bases pour les locaux professionnels, les derniers soubresauts de la fiscalité locale inquiètent les élus locaux et les contribuables. Qu’il est difficile de parvenir à une fiscalité juste, à partir d’un système construit il y a plus de deux siècles sur les 4 vieilles et si peu adapté à l’heure du e-commerce et de la mobilité résidentielle ! Comme dans un jeu de mikado, toute modification risque de mettre à bas un édifice de plus en plus fragile et vermoulu.

Dernières nouvelles du front. Dans un communiqué, l’Alliance du commerce, qui représente 27.000 points de vente, s’inquiète des conséquences de l’actualisation des bases pour les locaux commerciaux qui pourrait entrainer une augmentation de 50 % de leur taxe locale pour les commerces de centre-ville. Les commerçants estiment que le montant de leur fiscalité locale représente déjà 5 % de leur chiffre d’affaires et se plaignent d’une hausse de 10 % entre 2010 et 2014. Le remplacement de la taxe professionnelle a laissé des traces douloureuses. Dans leur argumentation, les commerçants qui redoutent cette poussée de fièvre ne soulèvent pas la concurrence du e-commerce qui échappe à toute fiscalité locale en dehors que quelques entrepôts. Il faut savoir que Les transactions générées par le commerce électronique ont déjà atteint 72 milliards d’euros en France en 2016 et que les ventes sur internet ont progressé de 15% en un an. 1,029 milliard de transactions en ligne ont ainsi été effectuées, une augmentation de 23% par rapport à 2015. C’est une bombe à retardement pour notre système fiscal local et l’effort de justice fiscale par l’actualisation des bases ne sera d’aucun effet sur le bouleversement du commerce qui est en train de se produire.

L’autre sujet chaud, c’est bien sûr l’exonération totale de la taxe d’habitation (TH) pour 80 % des ménages, promise par Emmanuel Macron. Là, les défenseurs de cette réforme font valoir que la TH est devenue injuste car fondée sur des bases établies dans les années soixante-dix qui n’ont jamais été actualisées. Une étude de l’OFCE montre que la TH qui représente environ un tiers des recettes fiscales des municipalités, pèse pour 1,4 % du revenu disponible des ménages. Déjà, 15,5 % des ménages ne paient pas de TH. Avec la mesure annoncée, les classes moyennes pourraient économisé 0,7 % de leur revenu. Mais les élus savent bien que la compensation de 10 milliards d’euros promise aux collectivités territoriales ne sera jamais complète. Comme d’habitude.