La méthode des cartogrammes qui consiste à transformer une échelle de distance pour un territoire par une autre unité de mesure provoque des déformations qui sont très pédagogiques. Dans le cadre de son grand travail de prospective qui propose plusieurs scénarios pour la France de 2040, la Datar a revisité la carte de l’Hexagone et vient d’en faire un livre téléchargeable qui passionnera tous ceux qui s’intéressent aux territoires. Comme l’expliquent les géographes mobilisés par la DATAR, « sur une carte classique, la surface est proportionnelle à la superficie du terrain. La technique du cartogramme consiste à modifier cette métrique en choisissant de représenter un phénomène sur un fond de carte qui peut être proportionnel à toute autre donnée que celle des km². » L’urbanisation constitue un terrain d’application idéal : « Une image déformée du territoire accentuant proportionnellement à leur population les espaces urbains, permet de mieux visualiser les enjeux contemporains et futurs (politiques, sociaux, économiques, d’innovation, environnementaux, etc.) de notre société en mutation. »

Toutes ces cartes sont certes intéressantes mais la plus impressionnante dans cet ouvrage dépasse les limites de la France. Il s’agit d’un planisphère qui représente les 9 milliards d’habitants prévus sur la planète Terre en 2040, répartis selon les nations proportionnellement à leur population. La France y paraît bien petite en comparaison de la Chine et de l’Inde. Et nos frontières nationales à l’intérieur de l’Europe semblent alors dérisoires par rapport aux futurs équilibres (ou déséquilibres) continentaux qui se construisent sous nos yeux.

Bienvenue à Marylise Lebranchu, ministre de la réforme de l’Etat, de la décentralisation et de la fonction publique. La présidente de la Fédération nationale des élus socialistes et républicains (FNESR), en charge désormais des collectivités territoriales, devra trouver ses marques avec sa collègue Cécile Duflot, ministre de l’égalité des territoires et du logement qui elle-même devra exister à côté de Nicole Bricq, ministre de l’écologie, du développement durable et de l’énergie. On attend avec impatience les décrets d’attributions pour connaître les frontières ministérielles entre les trois responsables et surtout entre les deux dernières.

Ce n’est pas la première fois que le titulaire en charge des collectivités territoriales n’est pas un ministre délégué ou un secrétaire d’Etat auprès du ministre de l’Intérieur et que son champ d’action s’étend à la fonction publique. Claude Goasguen a été un premier et éphémère ministre de la réforme de l’Etat, de la décentralisation et de la citoyenneté (1995) remplacé ensuite par Dominique Perben avec les mêmes attributions (novembre 1995 – juin 1997) dans le gouvernement Juppé. Le radical de gauche, Émile Zuccarelli, a été ministre de la fonction publique, de la réforme de l’État et de la décentralisation (juin 1997 – mars 2000) dans le gouvernement Jospin avant de céder la place à Michel Sapin nommé ministre de la Fonction publique et de la Réforme de l’État, mais sans décentralisation (mars 2000 – mai 2002).

Depuis 1981, ce positionnement réunissant fonction publique, réforme de l’Etat et décentralisation reste l’exception mais aucune formule n’a prouvé sa supériorité sur les autres. En 1981, le communiste Anicet Le Pors était ministre délégué auprès du Premier ministre, chargé de la fonction publique et des réformes administratives mais sans la décentralisation, la grande affaire de Gaston Defferre qui se verra mettre adjoindre un ministre la sécurité en août 1982 parce qu’il est plus mobilisé par la décentralisation que par les responsabilités sécuritaires de l’intérieur. Dans le gouvernement Fabius de 1984, Jean Le Garrec (PS) est secrétaire d’Etat auprès du Premier ministre, chargé de la fonction publique et des simplifications administratives, Pierre Joxe est alors ministre de l’intérieur et de la décentralisation sans ministre délégué, ni secrétaire d’Etat. Il faut attendre la cohabitation de 1986-88, pour trouver des titulaires expressément en charge des collectivités : Bernard Bosson, secrétaire d’Etat auprès du ministre de l’Intérieur, chargé des collectivités locales (1986) puis Yves Galland ministre délégué auprès du ministre de l’intérieur, chargé des collectivités locales. Les secrétaires d’Etat ou ministres délégués auprès du ministre de l’Intérieur se sont ensuite souvent succédé : Jean-Michel Boucheron (1988), Jean-Michal Baylet (1988-90), Jean-Pierre Sueur (1991-93), Daniel Hoeffel (1993-95), Marie-Josée Roig (2004-05), Brice Hortefeux (2005-07), Alain Marleix (2008-10), Philippe Richert (2010-12).

Dans le gouvernement Cresson de 1991, Jean-Pierre Soisson était ministre d’État, ministre de la fonction publique et de la modernisation administrative (juin 1991 – mars 1992) et Jean-Pierre Sueur chargé des collectivités locales. Dans le gouvernement Bérégovoy, Michel Delebarre était lui aussi ministre d’État, ministre de la fonction publique et des réformes administratives. Dans les deux premiers gouvernements Raffarin, le président de l’Association des maires de France Jean-Paul Delevoye est devenu ministre de la fonction publique, de la réforme de l’Etat et de l’aménagement du territoire (2002-04) mais sans les collectivités locales comme son successeur Renaud Dutreil.

On a donc connu tous les cas de figures. Il y a même eu un secrétaire d’État au patrimoine et à la décentralisation culturelle, Michel Duffour (sénateur communiste des Hauts-de-Seine) en mars 2000, dans le gouvernement Jospin.

Cette plasticité des périmètres ministériels est surtout un message politique adressé aux populations concernées (fonctionnaires et élus locaux) plus qu’un levier d’action. Depuis 2006, le budget de la Nation est construit dans le cadre de la LOLF, loi organique relative aux lois de finances, sorte de constitution financière de l’action gouvernementale mais jamais encore on a fait coïncider les périmètres ministériels avec la nomenclature budgétaire par destination des dépenses qui fait de la mission un objectif de politique publique à atteindre, que l’on décline en  programmes et actions. Au gré des alternances et de changements de gouvernement, la France continue à faire varier appellations et périmètres ministériels. On change les papiers à en-tête, les logos et les sites Internet. Les administrations centrales et déconcentrées s’adaptent, changent de référent ministériel, parfois dépendent de plusieurs patrons politiques à la lois. On remarquera toutefois que cette plasticité du design gouvernemental concerne peu le cœur de métier des grands ministères régaliens qui ne changent ni d’appellation ni de périmètre et conservent toutes leurs prérogatives quelles que soient les circonstances.

 

La réforme devrait s’appliquer dès les élections locales de 2014. Dans son discours de Dijon, le 3 mars dernier, François Hollande a prévenu. « Un député et un sénateur ne représentent pas une circonscription, un département ou une région mais la nation toute entière, c’est pourquoi je ferai voter dès le début du prochain quinquennat la fin du cumul d’un mandat parlementaire avec une fonction exécutive locale », a-t-il déclaré sous les applaudissements nourris d’élus locaux parlementaires cumulards prêts au sacrifice. En septembre dernier, au lendemain des élections sénatoriales, le candidat Hollande s’y était engagé  : « Le fait que le Sénat soit passé à gauche nous permettra d’avoir cette réforme de la limitation des cumuls qui puisse être votée dans les deux assemblées « , avait-t-il dit. Cet engagement n’avait rien d’évident. En 2010, le groupe socialiste au Sénat, présidé alors par Jean-Pierre Bel, s’était opposé à l’application d’une règle souhaitée par Martine Aubry, première secrétaire du Parti socialiste prohibant le cumul des mandats. Pour le groupe PS, cette promesse aurait obéré les chances de la gauche de devenir majoritaire au Palais du Luxembourg. Le contexte est désormais différent puisque la règle s’appliquera à tous les parlementaires de tous groupes politiques.

Actuellement, 152 sénateurs sont maires, 35 sont présidents de conseil général et 4 président de région, sur un total de 348 membres du Sénat. Dans l’Assemblée nationale sortante, près de 40 % des députés avaient un mandat exécutif local. Tous les présidents d’associations d’élus locaux sont des parlementaires nationaux. À ce titre, ils sont à l’origine de propositions de loi et d’amendements concernant les collectivités territoriales et leur gestion. Les lois votées depuis près de trente ont limité progressivement les cumuls de mandat. Mesurons le chemin parcouru : en 1985,  Jean Lecanuet était à la fois maire de Rouen, député européen, sénateur, président du conseil général de Seine-Maritime et conseiller régional. Aujourd’hui le couplage entre un mandat de parlementaire et un mandat exécutif local (et une fonction pour les présidents d’intercommunalité) reste courant, il est même jugé vertueux par certains commentateurs et surtout par les cumulards eux-mêmes. Sans son mandat local, le parlementaire deviendrait un être hors sol, privé de racines et capables de tous les excès puisqu’il voterait des lois qu’il n’aurait pas à appliquer comme élu local. Cet argument est de moins en moins défendable. Les parlementaires élus locaux n’ont pas empêché les dérives normatives pour leurs collectivités. La solidarité politique et la discipline de vote au sein des groupes parlementaires liés à la majorité de gouvernement l’emportent toujours sur l’intérêt des collectivités locales.

Cette réforme va assurément avoir d’importantes conséquences sur la sociologie des élus français. Elle marquera la fin des grands barons de province régnant sur leur fief la moitié de la semaine et le reste du temps à Paris. On verra après la réforme apparaître une nouvelle génération d’élus locaux, davantage administrateurs que tribuns nationaux. C’est déjà le cas dans beaucoup de pays d’Europe du Nord qui interdisent le cumul. Mais en Allemagne, la deuxième chambre du Parlement, le Bundesrat représente expressément les Länder. Le Sénat français pourra-t-il après la fin du cumul  se prévaloir de son qualificatif de « Grand Conseil des Communes de France » que lui avait attribué Léon Gambetta et qui correspond à sa fonction de représentation des territoires? Les élus locaux, grands électeurs des sénateurs, pourront-ils continuer à élire un d’entre eux s’il doit renoncer à son mandat local pour les représenter. Au nom de cet impératif de représentation des territoires, certains ne manqueront pas de plaider pour le maintien du couplage entre mandats local et national qui serait alors réservé aux seuls sénateurs.

Ces partisans du cumul parviendront-ils à empêcher François Hollande de tenir sa promesse ? Non, si les élections législatives de juin prochain donne au Président une majorité parlementaire. Mais pour aller au bout de cette réforme, le nouveau chef de l’État devra consolider le statut des élus et prévoir des conditions d’indemnisation plus protectrices après une élection perdue. Beaucoup d’élus continuent à cumuler les mandats pour sécuriser leurs parcours et éviter de se retrouver sans rien après une élection perdue.

 

Il y avait eu l’acte I Defferre de 1982, l’acte II Raffarin de 2004, voici l’acte III que François Hollande veut ouvrir sous le signe de la confiance. Il y en aura bien besoin de cette confiance car les relations entre l’Etat central et les collectivités territoriales se sont profondément dégradées sous les effets conjugués de la crise des finances publiques, de la RGPP et de la défiance politique entre un gouvernement de droite et de grandes collectivités dirigées par des majorités de gauche qui se rejetaient la responsabilité des problèmes. C’était le 54ème des 60 engagements du candidat Hollande : « Je veux donner un nouvel élan à notre démocratie. J’engagerai une nouvelle étape de la décentralisation en associant les élus locaux. Je ferai voter une loi sur le renforcement de la démocratie et des libertés locales. Elle prévoira notamment l’abrogation du conseiller territorial et la clarification des compétences. Un pacte de confiance et de solidarité sera conclu entre l’État et les collectivités locales garantissant le niveau des dotations à leur niveau actuel. Je réformerai la fiscalité locale en donnant plus d’autonomie aux communes, aux départements et aux régions, en contrepartie d’une plus grande responsabilité. Une véritable péréquation sera mise en œuvre. »

Si on fait la liste des mesures qui intéressent les responsables territoriaux, dans le début du quinquennat (période du 6 mai au 29 juin, fin de la session ordinaire du Parlement), on ne trouvera que quelques zakouskis comme le doublement du plafond de ces livrets, « pour mieux financer le logement social, le développement des PME et l’innovation ». Citons aussi le Lancement d’un nouveau « Livre Blanc » sur la Défense nationale qui intéresse les collectivités dont l’activité repose sur les armées. Le rapport demandé à la Cour des comptes sur la situation et les perspectives des finances publiques sera publié au cours de la semaine du 24 juin. Durant cette même période, la RGPP disparaîtra des acronymes administratifs pour être remplacée par le PRM, Projet de refondation et de modernisation de l’action publique, dont la première étape passera par l’établissement par les ministres avant fin septembre d’un projet pluriannuel de modernisation et de simplification des services et des opérateurs sous leur tutelle.

Au début de l’été aura lieu la session budgétaire prévue du 3 juillet au 2 août. Certains élus locaux voudraient qu’on profite de la « loi d’assainissement des activités bancaires » (séparation des activités de dépôt et des activités spéculatives, lutte contre les produits toxiques et les paradis fiscaux) pour entériner la création de l’Agence de financement des collectivités territoriales, mais rien n’est moins sûr. En revanche, il est acquis qu’un plan massif de rénovation thermique des logements sera alors lancé qui mobilisera les collectivités territoriales.

Il faudra attendre la rentrée de septembre pour que s’ouvre réellement la première scène de l’acte III de la décentralisatiion. Dans le document de campagne de l’équipe de  François Hollande, c’est à ce moment qu’est annoncé noir sur blanc « le nouvel acte de décentralisation pour donner plus de responsabilités aux régions en matière de développement économique, d’emploi et de formation et renforcer la cohésion territoriale ; supprimer les doublons Etat/Collectivités ; supprimer le conseiller territorial et démocratiser les élections locales. » C’est aussi à partir de la rentrée qu’est prévu le projet de loi sur l’accès au logement (encadrement des loyers à la location et à la relocation, renforcement des sanctions prévues par la loi SRU, réforme du régime de cession du foncier de l’Etat pour faciliter la construction de logements par les collectivités territoriales) et l’achèvement de la préparation technique du projet de loi sur la tarification progressive de l’eau, de l’électricité et du gaz.

Pour mettre en œuvre la partition territoriale, François Hollande a annoncé, il y a quelques semaines, lors d’un déplacement à Strasbourg, la création d’un ministère de l’égalité territoriale qui couvrira aussi bien les quartiers sensibles avec la politique de la Ville que les territoires ruraux que connaît bien le président du conseil général de Corrèze. Pour toutes ces réformes, le futur gouvernement pourra s’appuyer sur les résultats de la consultation ouverte par le Président du Sénat, Jean-Pierre Bel, dans le cadre des États généraux de la démocratie territoriale. Le quinquennat ouvre un nouveau cycle dans la relation Etat-collectivités territoriales. Qui jouera cet acte III ? Un duo ou un Etat soliste ? Sera-ce un Opéra de quat’sous avec des collectivités privées de financements ? Choisissant une autre oeuvre de Berthold Brecht, souhaitons plutôt que ce soit un opéra avec un choeur chantant à l’unisson de tous les territoires, même si la mère patrie s’appelle Mère Courage.

 

 

 

La DATAR vient de boucler une étude originale qui structure le territoire français autour de systèmes urbains. Cette nouvelle lecture de la structuration du territoire est fondée sur les flux de personnes et de biens entre les aires urbaines et non plus sur la géographie de l’urbanisation et la concentration des fonctions socio-économiques, comme c’est habituellement le cas. Pour ses auteurs, « cette étude renvoie à une perception nouvelle du territoire français et ouvre de nouvelles perspectives pour le développement et l’aménagement du territoire national prenant en compte l’une des caractéristiques majeures de ce début de 21ème siècle : l’accroissement de la mobilité des personnes et des biens. »

Pour identifier ces systèmes urbains, sept types de liens ont été sélectionnés et pris en compte simultanément : les mobilités domicile-travail, les mobilités de loisirs à travers les résidences secondaires, les migrations résidentielles, les liens de la société de la connaissance via les partenariats scientifiques, ceux de l’économie à travers les liens entre sièges et établissements d’entreprises et la grande vitesse avec un indice mixte train-avion. Trois échelles d’interdépendances ont été retenues : les relations de proximité, les relations transversales inter-systèmes à l’échelle nationale et les connexions à Paris.

Arrêtons nous sur les 26 systèmes urbains de proximité, hors aire urbaine de Paris, qui ont été identifiés. Le plus petit système regroupe cinq aires urbaines (système d’Auxerre, avec 200 000 habitants), le plus grand 30 (système Lyon-Grenoble, avec 4 millions d’habitants). Cinq type de systèmes urbains de proximité  sont décrits ainsi par les auteurs de l’étude : « Avec un fonctionnement très monocentrique les systèmes urbains de Limoges, Reims et Clermont-Ferrand par exemple peuvent être figurés par l’image de l’étoile. Le deuxième ensemble, avec par exemple les systèmes de Marseille, Auxerre et Toulouse, est également très polarisé par la grande ville principale mais les autres villes du système échangent aussi significativement entre elles. Les systèmes de Brest, Pau-Bayonne, Annecy et Caen sont moyennement polarisés et développent des liens forts sur des axes privilégiés entre au moins deux aires urbaines du système. Le fonctionnement est plus polycentrique à Dijon-Besançon, Orléans-Tours, Lyon-Grenoble, et Nantes-Saint-Nazaire par exemple. Les cinq systèmes de Nice, Amiens, Le Mans-Alençon, Tours et Poitiers se distinguent par un degré de polarisation très faible signifiant une organisation polycentrique du système. » Lorsque l’aire urbaine de Paris est prise en compte dans l’analyse, les auteurs de l’étude n’ont pas modifié les configurations des systèmes urbains de proxi­mité, sauf pour les cinq systèmes de Rouen, Caen, Orléans-Tours, Amiens et Le Mans-Alençon qui sont alors intégrés comme constitutifs du grand système parisien que l’étude de la DATAR estime à 70 aires urbaines totalisant près de 17 millions d’habitants.

Ce nouveau concept de systèmes urbains de proximité est assurément promis à un bel avenir. On se souvient que la DATAR avait déjà théorisé il y a quelques années les pôles métropolitains qui font aujourd’hui florès sous la forme de syndicats mixtes. On peut donc imaginer demain de nouvelles formes de coopération pour le développement local associant toutes les collectivités, ou leurs établissements de coopération intercommunale, membres d’un même système urbain.