Dans le long feuilleton à rebondissements de la réforme territoriale, les agents territoriaux auraient besoin d’un GPS. C’est le constat du sociologue Jérôme Grolleau, auteur de plusieurs études remarquées sur les fonctionnaires territoriaux. On s’interroge aujourd’hui sur le sens de cette réforme. Le débat avait commencé sur le thème des économies d’échelle. Après l’annonce par le président de la République de la division par deux du nombre de régions et de la disparition programmée pour 2020 des conseils généraux, le secrétaire d’État à la réforme administrative avait chiffré les économies attendues à 10 milliards. C’était en juin dernier, une éternité, car depuis les experts ont relativisé les réductions de coûts espérées et surtout, les projets ont beaucoup évolué en six mois.

Le projet de loi NOTRe (Nouvelle organisation territoriale de la République) qui viendra en première lecture en décembre au Sénat prévoit le transfert des départements aux régions de la gestion des routes, des ports relevant des départements, des transports interurbains, des transports scolaires et des collèges. Les agents départementaux concernés devraient changé d’employeurs au 1^er janvier 2017 pour les routes et 1^er septembre 2017  pour les collèges et les transports scolaires. Ce même projet de loi prévoit une révision de la carte intercommunale avec un rehaussement du seuil de population à 20.000 habitants minimum. Les regroupements actuels et les schémas de mutualisation des services communes-intercommunalités déjà engagés seront à refaire. Cette instabilité ne manque pas d’inquiéter les fonctionnaires territoriaux. Pour les agents des départements appelés à changer d’employeur et d’organisation, le ministère de la Décentralisation et de la fonction publique a certes édité une brochure sur les conséquences des transferts pour les agents : même rémunération, y compris les primes et protection sociale complémentaire, conservation du statut, ancienneté, droits à avancement, pour les fonctionnaires territoriaux, contrats de travail maintenus à l’identique pour toute sa durée, et conservation des droits acquis pour les agents contractuels. Mais cela ne dissipe pas les inquiétudes sur les réorganisations à venir.

Lors d’un débat opportunément organisé sur le volet RH de la réforme territoriale, pendant le congrès annuel du CNAS, cette semaine, le président du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale, Philippe Laurent a fait remarquer que cette instance paritaire avait été saisie seulement de l’avant-projet de loi Lebranchu de 2013 qui regroupait alors en un seul texte tous les projets de réforme. Plus rien depuis. Pour la loi RCT (Réforme des collectivités territoriales) de 2010 qui généralisait l’intercommunalité, le Conseil supérieur n’avait même pas été saisi.

La réforme territoriale intervient dans un contexte financier peu favorable à la séreinité. Dans le débat public, les dépenses de fonctionnement, et donc les dépenses de personnel des collectivités territoriales, sont régulièrement en accusation. La Cour des comptes a rendu public le 14 octobre un nouveau rapport qui stigmatise l’augmentation des dépenses de fonctionnement en 2013 et la croissance de la masse salariale (3,2 %), identique à celle de 2012. D’un montant de 56,6 milliards d’euros, la masse salariale représente 35 % des dépenses de fonctionnement, dont elle constitue le premier poste. Les magistrats financiers observent que l’évolution tendancielle découle notamment de la hausse des effectifs (1,6 % en 2011 et 1,7 % en 2012), de celle des rémunérations indiciaires, sous l’effet des avancements d’échelon et de grade, et des régimes indemnitaires. Elle résulte aussi de décisions qui échappent aux collectivités locales, telles que l’augmentation des cotisations à la caisse nationale de retraite des collectivités territoriales (CNRACL) et la revalorisation du SMIC qui a un effet sur la rémunération des agents de catégorie C.

À cotés des fonctionnaires territoriaux, les agents des services déconcentrés de l’État sont eux aussi concernés au premier chef par la réforme territoriale, peut-être même davantage, car le passage de 22 à 13 régions dans l’Hexagone signifie à due proportion la division du nombre de préfectures de région et de toutes les directions régionales qui y sont rattachées. Dans les futures régions XXL, comment fonctionneront ces services déconcentrés ?  Comment adapter, et même réinventer le service public, État et collectivités territoriales, dans ce nouveau paysage institutionnel ? La question reste entière. Les réponses à y apporter concernent bien sûr tous les citoyens mais on ne pourra pas les élaborer sans les agents publics eux-mêmes.

La Cour des comptes vient de rendre public un rapport sévère sur les contrats de projets État-régions (CPER) 2007-2013. Au terme de cette enquête menée dans sept régions, elle constate que le cadrage stratégique des CPER demeure insuffisant et que leur exécution a souffert d’un manque de cohérence. Pourtant, les CPER présentent un réel intérêt pour les régions dans le financement d’opérations importantes en développant leur rôle de chef de file par rapport aux autres collectivités et en leur permettant de s’impliquer dans de nouveaux champs de compétence.

Au fil du temps, ces contrats de plan (devenus contrats de projets) créés par Michel Rocard, ministre du plan du gouvernement Mauroy au début de la décentralisation, se sont érodés, le plus souvent à cause de l’État qui n’a pas respecté sa parole dans l’exécution budgétaire. La génération actuelle des CPER ne fait pas exception. Le taux d’exécution des contrats reste éloigné de l’objectif. Le taux d’engagement constaté au 25 mai 2014 serait de 64,4 %, soit 17 milliards d’euros sur les 26,4 prévus. Les paiements effectifs à la même date atteindraient 60,5 % des opérations engagées (10,3 milliards sur un total de 17 milliards). La réalisation reste loin des intentions : les procédures demeurent éloignées les unes des autres; le suivi financier par le système d’information Présage s’avère inopérant pour la connaissance des fonds européens engagés dans les CPER ; les structures prévues d’évaluation, communes aux contrats et aux fonds n’ont pas ou peu fonctionné.

Dans leur rapport, les magistrats financiers font remarquer que cette génération de CPER a été marquée par la concurrence des programmes sectoriels nationaux engagés en parallèle sous l’effet de la crise économique (appel à projets transports, plan de relance, plan campus et programme d’investissements d’avenir…). Les financements des CPER sont en recul et restent ciblés sur l’objectif d’attractivité et de compétitivité. L’analyse sectorielle reflète des insuffisances dans la fixation des priorités et dans la préparation des projets. Le saupoudrage des crédits et l’inscription de petites opérations d’un montant financier peu élevé, déjà relevés lors des générations précédentes, sont de nouveau constatés. Les volets territoriaux, d’une grande diversité, ne permettent pas de dégager de véritables lignes directrices. Le pilotage et l’évaluation demeurent éloignés des ambitions. Le système Présage, outil de suivi partagé de l’exécution des contrats, s’est révélé très insuffisant. La majorité des régions sont dotées de leurs propres logiciels.

La vocation des CPER doit être aujourd’hui repensée, afin de les rendre plus clairs, plus sélectifs dans leurs objectifs et de mieux les articuler avec les autres instruments de politiques publiques, en particulier avec les plans sectoriels et les programmes d’investissements d’avenir fondés sur la logique des appels à projets. Alors que la réforme territoriale en cours va créer par regroupements des régions XXL, il est temps de repenser ces contrats État-régions. La disette budgétaire oblige aussi les acteurs régionaux et les représentants de l’État à être plus exigeants dans leurs priorités et choix d’investissement pour retrouver l’esprit initial de cette contractualisation au service du développement local.

Pas d’aménagement à attendre pour atténuer la baisse de 11 milliards d’euros entre 2015 et 2017 des dotations de l’État aux collectivités territoriales. La rencontre entre les ministres et les présidents d’associations d’élus locaux, le 11 septembre dernier, n’a pas permis aux représentants des collectivités territoriales d’obtenir une mise en œuvre moins rapide de la baisse. Le gouvernement travaille sur un renforcement de la péréquation pour que la répartition de la baisse ne mette pas en danger les collectivités les plus pauvres. Rien de plus.

Les équipes municipales qui finalisent leur plan de mandat à la suite des élections du printemps dernier doivent prendre en compte cette baisse inévitable des recettes. Dans le cadre d’une journée d’étude sur la prospective financière, organisée ce même 11 septembre à Paris par la Banque PBB, des responsables de grandes villes ont présenté leurs méthodes pour éviter la dérive des dépenses de fonctionnement et mieux cibler leurs investissements. Exemples : pour faire face à l’augmentation de la population scolaire, Grenoble envisage de reconvertir des locaux déjà existants plutôt que de construire de nouvelles écoles ; Bordeaux intègre le retour sur investissement dans tous ses projets d’aménagement avec un comité d’engagement, Cannes continue à revisiter tous les postes de dépenses en confirmant sa baisse de 5 % des dépenses de fonctionnement et de 3 % des aides aux associations. Dans cette ville, on remplace déjà seulement un départ en retraite sur trois (exception faite pour les crèches, la police municipale et l’enlèvement des ordures).

Dans toutes les grandes villes, on essaie d’alléger les dispositifs pour faire des économies de fonctionnement : heures d’ouverture des services, rythme de balayage de la voirie, plans de déneigement. Laurent Mazière, président de l’Afigesse, association professionnelle qui regroupe des cadres financiers des collectivités, résume bien la situation : “nous avons un métier d’avenir, c’est de gérer les contradictions entre l’urgence et le long terme“. Cet ancien directeur des finances de la mairie d’Angoulême, dont il a redressé les comptes après la “quasi-faillite“ de la ville, sait de quoi il parle.

Il ne faut d’ailleurs pas opposer dépenses d’investissement et de fonctionnement. Une étude a montré qu’un équipement municipal moyen coûte, en fonctionnement, 16 à 18 % par an de l’investissement initial. C’est une évidence qu’une crèche ou une bibliothèque ne se résument pas à la surface construite. Il faut penser à l’équipement dans sa durée de vie et en intégrant tous les coûts de fonctionnement qu’il génère.

Pour autant, la maîtrise des dépenses de fonctionnement est possible sans dégrader le service public local. Au cours de ce colloque, la responsable des emprunts du Land de Berlin a expliqué comment la capitale de l’Allemagne a divisé ses effectifs par deux en 20 ans et va atteindre en avance son objectif d’extinction de la dette. Oui, vous avez bien lu, il ne s’agit pas d’une baisse de la dette mais de son extinction. Si aujourd’hui la ville de Berlin emprunte, elle le fait dans le cadre de son fonds d’investissement intitulé “ville croissante“ et c’est pour accueillir des centres de recherche et des activités économiques qui créeront de la richesse et des emplois sur son territoire.

Illustration : Le budget des communes : comment ça marche ? Le Monde.fr

“Faire le lien direct entre fusion et économies, comme si cela était automatique, semble relever de la supercherie“. Dans une interview à La Lettre du Secteur Public, Marie-Joëlle Thenoz, associée secteur public du cabinet Kurt Salmon, n’y va pas par quatre chemins et elle ajoute que “fusionner les échelons administratifs ne suffira pas à réaliser de vraies économies“. En 2008, une étude avait été menée par Kurt Salmon, Edater et Planète publique, sur la fusion entre les régions Basse et Haute Normandie. Conclusions : un investissement nécessaire (de l’ordre de 10 à 15 millions d’euros) dans l’analyse des besoins et la priorisation des dispositifs et donc la remise à plat des politiques pour lutter contre la tentative d’un alignement par le haut, dans les systèmes d’informations, d’harmonisation des régimes indemnitaires et du temps de travail. “Un amortissement de cet investissement était possible au bout de 4 à 10 ans selon les scénarios, généré par un gain en matière de croissance économique, de performance des politiques publiques et pour une part de l’ordre de 10% par les économies de structure“, indique Marie-Joëlle Thenoz, qui ajoute : “cela supposait aussi la nécessité de mettre en place une gouvernance efficace et une organisation agile et responsabilisante au plus proche du terrain“. Pour autant, la consultante ne nie pas que le rapprochement entre régions peut être intéressant. Si la fusion ne suffit pas à générer des économies, elle peut présenter d’autres avantages : effet de taille  dans une logique de développement de l’attractivité, visibilité à l’international, harmonisation des pratiques.

Dans son discours de politique générale, le nouveau Premier ministre, Manuel Valls a ouvert la boîte de Pandore à moins d’un an des élections régionales et départementales. Ce grand communicant sait qu’il tient là pour l’agenda setting gouvernemental un feuilleton qui va occuper durablement les commentateurs politiques. Le big bang territorial fait le buzz. Quand l’Histoire retiendra une seule idée du discours de politique générale de Manuel Valls, ce sera celle-là, prouvant sa vraie volonté de réforme du pays à partir d’une réalité tangible, la carte et le territoire. Depuis dix jours, chacun y va de son redécoupage, des cartes paraissent sur Internet (carte ci-dessus éditée par Challenges et présentée comme la carte secrète du gouvernement). Les beaux esprits parisiens regardent avec exotisme ces périmètres imaginés de territoires qui leur rappellent leur enfance ou leurs dernières vacances dans le Lubéron. C’est un grand jeu de Lego administratif dont on déboîte et reboîte les pièces à l’envi.

Dans les régions (autrefois on écrivait “en province“), le sentiment est différent. Il ne faut pas sous-estimer la force de l’identité régionale. Différentes études du CEVIPOF et de Médiascopie le confirment. Dans mon livre, Conseils régionaux, la politique autrement, en 2010, j’avais abordé ce sentiment d’appartenance, renforcé par les politiques de communication menées par les conseils régionaux depuis leur première élection au suffrage universel direct en 1986. En trois décennies, plusieurs générations de jeunes sont passés par les lycées des régions et cela laisse des traces. Ils se sont appropriés leur territoire en le parcourant avec les TER ou en utilisant par exemple les “pass culture“. Selon un sondage LH2* pour la presse régionale et France bleu, si 68% des Français se déclarent favorables à la réduction des échelons locaux, ils ne veulent pas qu’on touche à leur région, ils sont 54% à refuser l’agrandissement de leur région et  74% à rejeter son rétrécissement, 77% refusent sa disparition pure et simple, 56% y étant même « très défavorables ».

Les présidents de région, très majoritairement socialistes, n’étaient pas demandeurs de cette réforme. Alain Rousset (Aquitaine) ou Jacques Auxiette (Pays-de-la-Loire) avaient même des mots très durs pour fustiger les partisans d’une réduction. Aujourd’hui, le président des Pays-de-la-Loire ne cache plus son agacement et son inquiètude : “Il ne saurait être question d’imposer une carte de Paris, nos régions ne sont pas vouées à une vente à la découpe“.  Seuls les présidents François Patriat (Bourgogne, favorable à un rapprochement avec la Franche-Comté en accord avec sa présidente Marie-Guite Dufay), Jean-Pierre Masseret (Lorraine, tendant la main à l’Alsace) et les deux présidents normands, Nicolas Mayer-Rossignol et Laurent Beauvais, s’engagent concrètement. Claude Gewerc (Picardie), qui voit déjà sa région dépecée, a résumé le sentiment général : « Il manque le décodeur ». Le feuilleton ne fait que commencer, mais peut-on croire que “le changement, c’est maintenant“, dans un pays où on n’a même pas réussi à faire disparaître les numéros de département sur les plaques d’immatriculation lors de la création en 2009 du fichier national automobile ?

P.S. : Dans son discours de politique générale, Manuel Valls a déclaré que  “le maillage territorial des préfectures, des sous-préfectures, ne sera pas remis en cause“. Que devient l’expérimentation qu’il a lancée en septembre dernier comme ministre de l’intérieur, en Alsace et Lorraine, pour simplifier le réseau des sous-préfectures ?

* Sondage réalisé par internet du 24 février au 3 mars auprès d’un échantillon national de 5 111 personnes, représentatif de l’ensemble de la population française de 18 ans et plus.