Les responsables territoriaux des politiques de l’eau sont en train de réviser leur schéma directeur d’aménagement et de gestion pour les six prochaines années, à l’échelle des bassins. Cet exercice n’est pas un long fleuve tranquille. Les objectifs de bonne qualité des eaux fixés en 2000 par la directive cadre européenne sur l’eau (DCE) sont loin d’être atteints même si, partout sur le territoire, des progrès sont accomplis et que les élus des comités de bassin placent leurs efforts sur une trajectoire vertueuse. À cette DCE se sont ajoutés les impératifs de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations. Les 9.000 participants qui se sont pressés pendant deux jours à Rennes, les 28 et 29 janvier, pour le Carrefour des gestions locales de l’eau sont bien conscients de la complexité de la tâche.

Comme l’a montré en 2013 le rapport au gouvernement du député des Côtes d’Armor, Michel Lesage, “Le “modèle“ français de l’eau a permis des avancées mais il a aujourd’hui atteint ses limites. Il a été considéré à son origine comme innovant par son approche (les bassins hydrographiques), ses principes fondamentaux (récupération des coûts, principe “pollueur-payeur“), sa gouvernance (comité de Bassin, agence de l’Eau) et son système de financement (les redevances). (…) Les principes “pollueur- payeur“ et “l’eau paye l’eau“ ne sont pas, ou mal, appliqués“.

La gestion de l’eau ne se résume plus au petit cycle de l’eau, distribution et assainissement. Pour atteindre durablement le bon état des eaux, il faut travailler sur le grand cycle et l’ensemble des écosystèmes qui concernent les milieux aquatiques. Cela concerne toutes les politiques territoriales, urbanisme, développement économique, santé publique. Plus que jamais, les élus doivent avoir une approche transversale, définir des objectifs et les faire partager par des usagers et des acteurs économiques aux intérêts parfois divergents. Ils doivent aussi répondre à des exigences de transparence accrue sur des sujets complexes où les arbitrages peuvent interprétés comme autant de recul.

Depuis la loi MAPTAM (loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’ affirmation des métropoles), les responsabilités territoriales s’élargissent avec le transfert de l’État aux collectivités territoriales de la GEMAPI (gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations). Demain, selon les service de l’État, la GEMAPI coûtera environ 600 millions par an aux collectivités territoriales pour la surveillance, la maintenance, le renouvellement des digues et des équipements de prévention. Ce transfert est vécu comme une bombe à retardement par beaucoup d’élus locaux. Le dérèglement climatique a multiplié la fréquence des inondations et des catastrophes naturelles. L’estimation avant transfert par les services de l’État est certainement sous-estimée comme le fut celle des collèges et des lycées pour lesquels les départements et les régions ont porté les investissements que n’avaient pas fait l’État. La récente affaire de la Faute-sur-mer a aussi montré que la responsabilité des élus pouvaient être lourdement engagée en cas de catastrophe. Le dossier GEMAPI et son poids financier va assurément aviver les tensions entre l’État et les collectivités territoriales. Un nouveau feuilleton qui ne fait que commencer.

2015 sera assurément une importante année territoriale. Elle a commencé avec la création officielle au 1^er janvier de onze nouvelles métropoles et doit s’achever en décembre avec les élections régionales dans le cadre du redécoupage qui a fait passer l’Hexagone de 22 à 13 régions. Ces futures régions seront dotées de pouvoirs accrus comme le prévoit le projet de loi NOTRe (Nouvelle organisation territoriale de la République) qui sera votée dans les mois prochains. Entre temps, en mars prochain, les départements vivront un bigbang avec pour la première fois un renouvellement total des élus départementaux, la parité complète de leur personnel politique et l’obligation de cette parité dans les bureaux des assemblées départementales.

Paradoxe, cette nouvelle donne territoriale décidée par la majorité socialiste sera probablement mise en œuvre par des élus du centre et de droite. Les analystes électoraux nous annoncent leur large victoire aux élections départementales et régionales, dans la foulée des municipales de l’an passé. Certes, on ne fait pas une réforme administrative pour gagner les élections mais l’histoire repasse les plats quand il s’agit de décentralisation. Faisant suite aux lois Defferre, les premières élections régionales en mars 1986 avaient vu la victoire de l’opposition de droite et du centre dans 20 régions sur 22. Les nouveaux présidents s’étaient alors emparés du pouvoir régional en portant des projets ambitieux et en demandant à la majorité présidentielle de tenir ses promesses sur les transferts de moyens qui devaient accompagner les transferts de charges. Ceux qui avaient voté à Paris contre les lois de décentralisation (heureuse époque des cumuls de mandats) en devenaient les zélateurs dans leurs capitales régionales et chefs-lieux de département.

Cette fois, les caisses sont vides. Les régions sont exsangues depuis que leurs recettes et leur fiscalité ont été réformées par le gouvernement Fillon. Les départements sont très lourdement lestés par leurs dépenses sociales et devront continuer à baisser leurs dépenses de fonctionnement. Les équipes qui prendront la tête des futures assemblées locales sont appelées à faire preuve de créativité dans les politiques publiques territoriales. C’est ce que commence à faire, dans les communes et intercommunalités, la génération des élus de 2014, en travaillant essentiellement sur la baisse des dépenses plutôt que sur un hypothétique accroissement des recettes.

Le gouvernement restera inflexible, le montant des baisses de dotations et leur calendrier d’application ne changera pas. Devant les maires de France réunis en congrès, le Premier ministre Manuel Valls a été très ferme. Tout au plus, conscient des conséquences que pourraient avoir sur l’économie française la baisse des investissements des collectivités locales, Manuel Valls a proposé que le gouvernement et l’Association des maires de France puissent se réunir, tous les trimestres, pour établir un suivi des mesures de soutien à l’investissement public local.

Ces dépenses d’investissement vont baisser, mais les élus locaux sont bien conscients qu’il serait dangereux que l’investissement soit la seule variable d’ajustement de la diminution des dotations de l’État aux collectivités territoriales. L’effort principal doit porter sur les dépenses de fonctionnement, un exercice compliqué. Lors du congrès de l’AMF, le maire de Bordeaux, Alain Juppé, a donné le ton en reconnaissant que “le plus facile c’est de renoncer à un projet d’investissement, de reporter ou d’étaler la réalisation d’un projet sur plusieurs années“. Et l’ancien Premier ministre d’ajouter : “Nous allons tous donner un coup de rabot sur nos budgets d’équipement“. Une baisse de l’investissement des communautés urbaines de 30 % est déjà programmée. Les dépenses de fonctionnement doivent aussi baisser. Pour Bordeaux, Alain Jupé a adressé à ses services une lettre de cadrage avec un objectif de moins 10 % des dépenses de fonctionnement sur la mandature.

Si on ne veut pas sacrifier l’investissement, le seul levier valable porte sur la baisse de la dépense de fonctionnement. L’effort doit porter sur la maîtrise des dépenses salariales qui représentent le poste le plus important du budget de fonctionnement. Mais là encore, les élus locaux ont des marges de manœuvre limitées. Comme le fait remarquer la maire de Paris, Anne Hidalgo, “il faut du discernement : dans une crèche si vous ne remplacez pas une assistante puéricultrice qui part à la retraite, vous allez devoir fermer la crèche parce que vous ne correspondrez plus aux normes d’encadrement“.

Au delà de ces cas limites, en ce début de mandat municipal, les élus locaux qui préparent leurs budgets pour 2015 doivent se poser des questions qui n’ont jamais été posées en France. La revue générale des politiques publiques locales ne fait que commencer. Il y a en France plus de bibliothèques que de bureaux de poste, sont-elles toutes nécessaires ? Peut-on revoir l’amplitude horaire de l’ouverture des services ? Comment prendre en compte un objectif de diminution de la dépense dans les mutualisations avec les intercommunalités ? La liste des questionnements est loin d’être épuisée.

Illustration : lors du congrès des maires de France, une motion votée par plus de 13.000 conseils municipaux et conseils communautaires a été présentée. Elle demande une diminution de l’effort du bloc communal et l’allongement du calendrier des baisses des dotations de l’État, l’arrêt immédiat des transferts de charges et des mesures normatives, la remise à plat des politiques publiques qui impactent les budgets locaux.

Dans le long feuilleton à rebondissements de la réforme territoriale, les agents territoriaux auraient besoin d’un GPS. C’est le constat du sociologue Jérôme Grolleau, auteur de plusieurs études remarquées sur les fonctionnaires territoriaux. On s’interroge aujourd’hui sur le sens de cette réforme. Le débat avait commencé sur le thème des économies d’échelle. Après l’annonce par le président de la République de la division par deux du nombre de régions et de la disparition programmée pour 2020 des conseils généraux, le secrétaire d’État à la réforme administrative avait chiffré les économies attendues à 10 milliards. C’était en juin dernier, une éternité, car depuis les experts ont relativisé les réductions de coûts espérées et surtout, les projets ont beaucoup évolué en six mois.

Le projet de loi NOTRe (Nouvelle organisation territoriale de la République) qui viendra en première lecture en décembre au Sénat prévoit le transfert des départements aux régions de la gestion des routes, des ports relevant des départements, des transports interurbains, des transports scolaires et des collèges. Les agents départementaux concernés devraient changé d’employeurs au 1^er janvier 2017 pour les routes et 1^er septembre 2017  pour les collèges et les transports scolaires. Ce même projet de loi prévoit une révision de la carte intercommunale avec un rehaussement du seuil de population à 20.000 habitants minimum. Les regroupements actuels et les schémas de mutualisation des services communes-intercommunalités déjà engagés seront à refaire. Cette instabilité ne manque pas d’inquiéter les fonctionnaires territoriaux. Pour les agents des départements appelés à changer d’employeur et d’organisation, le ministère de la Décentralisation et de la fonction publique a certes édité une brochure sur les conséquences des transferts pour les agents : même rémunération, y compris les primes et protection sociale complémentaire, conservation du statut, ancienneté, droits à avancement, pour les fonctionnaires territoriaux, contrats de travail maintenus à l’identique pour toute sa durée, et conservation des droits acquis pour les agents contractuels. Mais cela ne dissipe pas les inquiétudes sur les réorganisations à venir.

Lors d’un débat opportunément organisé sur le volet RH de la réforme territoriale, pendant le congrès annuel du CNAS, cette semaine, le président du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale, Philippe Laurent a fait remarquer que cette instance paritaire avait été saisie seulement de l’avant-projet de loi Lebranchu de 2013 qui regroupait alors en un seul texte tous les projets de réforme. Plus rien depuis. Pour la loi RCT (Réforme des collectivités territoriales) de 2010 qui généralisait l’intercommunalité, le Conseil supérieur n’avait même pas été saisi.

La réforme territoriale intervient dans un contexte financier peu favorable à la séreinité. Dans le débat public, les dépenses de fonctionnement, et donc les dépenses de personnel des collectivités territoriales, sont régulièrement en accusation. La Cour des comptes a rendu public le 14 octobre un nouveau rapport qui stigmatise l’augmentation des dépenses de fonctionnement en 2013 et la croissance de la masse salariale (3,2 %), identique à celle de 2012. D’un montant de 56,6 milliards d’euros, la masse salariale représente 35 % des dépenses de fonctionnement, dont elle constitue le premier poste. Les magistrats financiers observent que l’évolution tendancielle découle notamment de la hausse des effectifs (1,6 % en 2011 et 1,7 % en 2012), de celle des rémunérations indiciaires, sous l’effet des avancements d’échelon et de grade, et des régimes indemnitaires. Elle résulte aussi de décisions qui échappent aux collectivités locales, telles que l’augmentation des cotisations à la caisse nationale de retraite des collectivités territoriales (CNRACL) et la revalorisation du SMIC qui a un effet sur la rémunération des agents de catégorie C.

À cotés des fonctionnaires territoriaux, les agents des services déconcentrés de l’État sont eux aussi concernés au premier chef par la réforme territoriale, peut-être même davantage, car le passage de 22 à 13 régions dans l’Hexagone signifie à due proportion la division du nombre de préfectures de région et de toutes les directions régionales qui y sont rattachées. Dans les futures régions XXL, comment fonctionneront ces services déconcentrés ?  Comment adapter, et même réinventer le service public, État et collectivités territoriales, dans ce nouveau paysage institutionnel ? La question reste entière. Les réponses à y apporter concernent bien sûr tous les citoyens mais on ne pourra pas les élaborer sans les agents publics eux-mêmes.

La Cour des comptes vient de rendre public un rapport sévère sur les contrats de projets État-régions (CPER) 2007-2013. Au terme de cette enquête menée dans sept régions, elle constate que le cadrage stratégique des CPER demeure insuffisant et que leur exécution a souffert d’un manque de cohérence. Pourtant, les CPER présentent un réel intérêt pour les régions dans le financement d’opérations importantes en développant leur rôle de chef de file par rapport aux autres collectivités et en leur permettant de s’impliquer dans de nouveaux champs de compétence.

Au fil du temps, ces contrats de plan (devenus contrats de projets) créés par Michel Rocard, ministre du plan du gouvernement Mauroy au début de la décentralisation, se sont érodés, le plus souvent à cause de l’État qui n’a pas respecté sa parole dans l’exécution budgétaire. La génération actuelle des CPER ne fait pas exception. Le taux d’exécution des contrats reste éloigné de l’objectif. Le taux d’engagement constaté au 25 mai 2014 serait de 64,4 %, soit 17 milliards d’euros sur les 26,4 prévus. Les paiements effectifs à la même date atteindraient 60,5 % des opérations engagées (10,3 milliards sur un total de 17 milliards). La réalisation reste loin des intentions : les procédures demeurent éloignées les unes des autres; le suivi financier par le système d’information Présage s’avère inopérant pour la connaissance des fonds européens engagés dans les CPER ; les structures prévues d’évaluation, communes aux contrats et aux fonds n’ont pas ou peu fonctionné.

Dans leur rapport, les magistrats financiers font remarquer que cette génération de CPER a été marquée par la concurrence des programmes sectoriels nationaux engagés en parallèle sous l’effet de la crise économique (appel à projets transports, plan de relance, plan campus et programme d’investissements d’avenir…). Les financements des CPER sont en recul et restent ciblés sur l’objectif d’attractivité et de compétitivité. L’analyse sectorielle reflète des insuffisances dans la fixation des priorités et dans la préparation des projets. Le saupoudrage des crédits et l’inscription de petites opérations d’un montant financier peu élevé, déjà relevés lors des générations précédentes, sont de nouveau constatés. Les volets territoriaux, d’une grande diversité, ne permettent pas de dégager de véritables lignes directrices. Le pilotage et l’évaluation demeurent éloignés des ambitions. Le système Présage, outil de suivi partagé de l’exécution des contrats, s’est révélé très insuffisant. La majorité des régions sont dotées de leurs propres logiciels.

La vocation des CPER doit être aujourd’hui repensée, afin de les rendre plus clairs, plus sélectifs dans leurs objectifs et de mieux les articuler avec les autres instruments de politiques publiques, en particulier avec les plans sectoriels et les programmes d’investissements d’avenir fondés sur la logique des appels à projets. Alors que la réforme territoriale en cours va créer par regroupements des régions XXL, il est temps de repenser ces contrats État-régions. La disette budgétaire oblige aussi les acteurs régionaux et les représentants de l’État à être plus exigeants dans leurs priorités et choix d’investissement pour retrouver l’esprit initial de cette contractualisation au service du développement local.

Pas d’aménagement à attendre pour atténuer la baisse de 11 milliards d’euros entre 2015 et 2017 des dotations de l’État aux collectivités territoriales. La rencontre entre les ministres et les présidents d’associations d’élus locaux, le 11 septembre dernier, n’a pas permis aux représentants des collectivités territoriales d’obtenir une mise en œuvre moins rapide de la baisse. Le gouvernement travaille sur un renforcement de la péréquation pour que la répartition de la baisse ne mette pas en danger les collectivités les plus pauvres. Rien de plus.

Les équipes municipales qui finalisent leur plan de mandat à la suite des élections du printemps dernier doivent prendre en compte cette baisse inévitable des recettes. Dans le cadre d’une journée d’étude sur la prospective financière, organisée ce même 11 septembre à Paris par la Banque PBB, des responsables de grandes villes ont présenté leurs méthodes pour éviter la dérive des dépenses de fonctionnement et mieux cibler leurs investissements. Exemples : pour faire face à l’augmentation de la population scolaire, Grenoble envisage de reconvertir des locaux déjà existants plutôt que de construire de nouvelles écoles ; Bordeaux intègre le retour sur investissement dans tous ses projets d’aménagement avec un comité d’engagement, Cannes continue à revisiter tous les postes de dépenses en confirmant sa baisse de 5 % des dépenses de fonctionnement et de 3 % des aides aux associations. Dans cette ville, on remplace déjà seulement un départ en retraite sur trois (exception faite pour les crèches, la police municipale et l’enlèvement des ordures).

Dans toutes les grandes villes, on essaie d’alléger les dispositifs pour faire des économies de fonctionnement : heures d’ouverture des services, rythme de balayage de la voirie, plans de déneigement. Laurent Mazière, président de l’Afigesse, association professionnelle qui regroupe des cadres financiers des collectivités, résume bien la situation : “nous avons un métier d’avenir, c’est de gérer les contradictions entre l’urgence et le long terme“. Cet ancien directeur des finances de la mairie d’Angoulême, dont il a redressé les comptes après la “quasi-faillite“ de la ville, sait de quoi il parle.

Il ne faut d’ailleurs pas opposer dépenses d’investissement et de fonctionnement. Une étude a montré qu’un équipement municipal moyen coûte, en fonctionnement, 16 à 18 % par an de l’investissement initial. C’est une évidence qu’une crèche ou une bibliothèque ne se résument pas à la surface construite. Il faut penser à l’équipement dans sa durée de vie et en intégrant tous les coûts de fonctionnement qu’il génère.

Pour autant, la maîtrise des dépenses de fonctionnement est possible sans dégrader le service public local. Au cours de ce colloque, la responsable des emprunts du Land de Berlin a expliqué comment la capitale de l’Allemagne a divisé ses effectifs par deux en 20 ans et va atteindre en avance son objectif d’extinction de la dette. Oui, vous avez bien lu, il ne s’agit pas d’une baisse de la dette mais de son extinction. Si aujourd’hui la ville de Berlin emprunte, elle le fait dans le cadre de son fonds d’investissement intitulé “ville croissante“ et c’est pour accueillir des centres de recherche et des activités économiques qui créeront de la richesse et des emplois sur son territoire.

Illustration : Le budget des communes : comment ça marche ? Le Monde.fr