Le Parlement a définitivement adopté mercredi 4 mars, la proposition de loi facilitant les fusions de communes pour créer des communes nouvelles. Les élus locaux auraient tout intérêt à s’emparer de ce dispositif sans tarder et pas seulement les maires de communes rurales. Dans la période de vaches maigres financières que vivent les collectivités territoriales, il y a une opportunité à saisir. On a recensé actuellement 150 projets de création qui concernent environ 500 communes mais les chiffres pourraient bien exploser quand les maires auront compris l’intérêt pour leur territoire de fusionner avec un ou plusieurs voisins pour créer une commune nouvelle. Pour les convaincre, je vous donne trois bonnes raisons.

– Un accroissement des ressources bienvenu. Les communes nouvelles de moins de 10.000 habitants et celles créées à partir d’un ou de plusieurs EPCI à fiscalité propre d’ici le 1^er janvier 2016 bénéficieront pendant trois ans d’une exonération de la baisse de DGF, et du maintien des dotations de solidarité perçues par les anciennes communes (DSU, DSR, DNP). La dotation forfaitaire des communes nouvelles dont la population est comprise entre 1.000 et 10.000 habitants, et sans limite de seuil pour celles issues d’un EPCI, sera bonifiée de 5% pendant trois ans. Elles percevront aussi les dotations d’intercommunalité et de compensation de l’ex-communauté. Au delà de cet effet d’aubaine, Jacques Pélissard, qui a initié cette réforme, décrit l’avantage à tirer du nouveau dispositif. Il l’a expliqué dans le cadre du Direct de l’AMF, émission WebTV (que vous pouvez revoir en intégralité) : “Oui, il y a un avantage avec la sanctuarisation de la DGF quand cette dotation baisse de 30 % pour les autres communes de France. S’y ajoute le bonus de 5 % mais le plus important, c’est que la DGF va être plus élevée dans la commune nouvelle que l’addition de DGF des communes membres. Il faut savoir qu’il y a une progression logarithmique de DGF en fonction de la population. Plus il y a d’habitants, plus le montant de la DGF par habitant est élevé“. Et Jacques Pélissard d’insister : “ cette progression n’est pas temporaire, elle sera permanente tant qu’existera la DGF. Les communes nouvelles bénéficieront aussi du remboursement de la TVA l’année même de l’investissement et d’économies de gestion induites par le regroupement“. Parmi les arguments financiers, l’ancien président de l’Association des maires de France (AMF) ajoute que “la commune nouvelle porte automatiquement en elle-même un groupement de commande. Les communes nouvelles qui ont déjà été créés ont vu le coût de leurs contrats baisser de 8 % en moyenne, qu’il s’agisse d’achat de gaz, d’assurance, de matériel scolaire…“

– Une revitalisation démocratique. Parmi les premiers à créer des communes nouvelles, on trouve des maires ruraux qui ont lucidement constaté que leur commune était exsangue et qui ont parfois même rencontré des difficultés pour les candidatures aux élections municipales de 2014. Le nouveau statut est plus respectueux des communes pré-existantes que tous les dispositifs de fusions qui ont précédé qui étaient dans une logique de fusion-absorption. Chaque commune aura son maire délégué qui restera le référent de la population. Plusieurs mesures permettent de respecter la composition des conseils municipaux élus en mars 2014 et de stabiliser la gouvernance des communes nouvelles. Pour les municipales de 2020, les communes nouvelles seront classées dans la strate démographique supérieure afin d’avoir un nombre plus élevé de conseillers municipaux. Après fusion, les communes nouvelles seront plus fortes pour se faire entendre au sein de leur intercommunalité. Celles qui seront créées sur le périmètre de leur communautés de communes ou d’agglo auront 24 mois après leur création pour rejoindre un autre ensemble intercommunal.

– Un projet de territoire à relancer. Avec la création d’une commune nouvelle, un an après les municipales de 2014, les élus locaux ont l’occasion de structurer leur projet de territoire, de repenser les services publics locaux et l’articulation avec les autres échelons territoriaux. C’est le moment de faire entrer sa commune dans la modernité. Tous les autres pays d’Europe ont simplifié leur organisation communale. Depuis 1950, le nombre de communes a été réduit de 87% en Suède, de 75% en Belgique et de 41% en Allemagne, mais de seulement 5% en France. La loi Marcellin de 1971 qui devait faciliter la fusion administrative simple de communes ou une fusion-association a été un échec. Aujourd’hui en France, 27.000 communes sur 36.700 comptent moins de 1.000 habitants, dont 3.500 moins de 100.

C’était il y a quelques jours à la préfecture de région Poitou-Charentes, à Poitiers. La ministre de la décentralisation et de la fonction publique, Marylise Lebranchu, qui parcourt l’Hexagone pour vanter les mérites de la réforme territoriale, rencontrait des représentants syndicaux. Ils lui ont exprimé leurs craintes sur les effets de la fusion prochaines des trois régions Aquitaine, Poitou-Charentes et Limousin. La ministre s’est voulue rassurante. L’État n’a pas l’intention de “tout recentraliser à Bordeaux“. “Il y aura le moins de mobilité possible“, a-t-elle précisé, ajoutant que “l’idée est de garder les grandes administrations à proximité des territoires, au maximum là où elles se trouvent déjà“. Marylise Lebranchu surenchérit même : “Notre volonté est de revenir à la structure départementale de l’État qu’on a trop déshabillée ces dernières années, ajoutant au sentiment d’abandon“.

Les grandes manœuvres ont pourtant commencé. Les conclusions d’une revue des missions et des travaux de la mission inter-inspections sur la réorganisation de l’État territorial sont attendues pour fin mars. Le Premier ministre a envoyé à tous les préfets de région une circulaire relative à la préparation de la réorganisation des services régionaux de l’État. Matignon leur demande d’établir des “diagnostics territoriaux“ d’ici le 30 avril. Des préfets de région et des directeurs régionaux préfigurateurs seront alors nommés pour piloter les nouveaux projets d’organisation dans les futures grandes régions. Pour cette vaste opération de downsizing qui conduit à passer de 22 à 13 préfectures de région et d’autant de directions régionales (ARS, DRAAF, DRAC, DIRECCTE, DREAL, DRFiP, DRJSCS, DRRT…), ils bénéficieront de l’appui de directeurs de projet en cours de recrutement.

Les maires des futures ex-capitales régionales savent bien que leurs bassins d’emploi public vont souffrir et ils commencent à défendre le principe d’une organisation en réseau entre les anciennes et la future capitale régionale. Lors de l’examen du projet de loi NOTRe (Nouvelle organisation territoriale de la République), les députés leur ont voté un lot de consolation, amendement autorisant les agglomérations qui, comme Amiens, Besançon, Caen, Châlons-en-Champagne, Clermont-Ferrand, Limoges, Metz ou Poitiers, vont perdre le statut de capitale régionale à se transformer en communautés urbaines même si elle n’ont pas les 250.000 habitants requis. Ce n’est pas anodin, le maire de Poitiers a calculé que chez lui, le gain financier s’établirait entre 3 et 4 millions d’euros.

Ces villes risquent d’être frappées du syndrome de Bonn. Au lendemain de la réunification allemande et du transfert de la capitale de la République fédérale de Bonn à Berlin, les responsables fédéraux promettaient, la main sur le cœur, une égale répartition des administrations entre les deux villes. Au fil du temps, Bonn perd des prérogatives, les fonctionnaires ne veulent plus faire la navette et préfère vivre dans la nouvelle capitale.

C’est une étude passionnante que vient de livrer l’INSEE sur l’évolution des créations d’emploi, sur longue période, de 1982 à 2011 en France. Elle montre qu’en 30 ans, les inégalités territoriales se sont creusées. Certes, malgré les chocs économiques successifs, le nombre total d’emplois a augmenté de plus de 20 % dans l’hexagone, plus rapidement que la population (+ 16 % sur la même période). Mais cette croissance est loin d’être uniforme : Les évolutions sont contrastées au sein des 304 zones d’emploi défnies par l’INSEE. Dans environ un quart d’entre elles, l’emploi a diminué, tandis que dans un autre quart, il a progressé d’au moins 30 %.

Les territoires qui perdent des emplois sont principalement situés au Nord-Est et dans le Massif central, dans les régions où les activités industrielles et agricoles étaient encore très présentes il y a trente ans. À l’inverse, les territoires où le nombre d’emplois progresse fortement sont, pour la plupart, au Sud-Est et à l’Ouest, ainsi qu’en IIle-de-France.

Au sein de la sphère productive, les emplois de production abstraite se substituent à la production concrète. L’étude de l’INSEE montre que les territoires où l’emploi a progressé fortement ont souvent bénéficié d’une croissance simultanée des fonctions liées à l’économie de la connaissance et de celles tournées vers les services à la population. Dans cette évolution des emplois, l’INSEE dstingue l’économie présentielle qui correspond à une demande locale et à des activités nécessitant une proximité forte avec la population, et l’économie productive, ouverte à la concurrence internationale qui sert des besoins au-delà de la zone et présente un ancrage territorial plus ténu. Mais attention : le développement des deux sphères d’activité est lié, un bon niveau d’équipement en services constitue un facteur d’attractivité pour des entreprises de la sphère productive, même si toutes les activités ne sont pas créatrices directement de richesses. La sphère présentielle est tirée par les fonctions administration publique, santé-social et services de proximité. En 2011, ces activités dites présentielles, car liées à la présence de population, représentent 65 % de l’emploi total contre 56 % en 1982. Leurs effectifs ont augmenté de 42 %, tandis que ceux de l’économie productive ont diminué de 6 %.Une nouvelle France a émergé : en 2011, les fonctions de production abstraite ont pris le pas sur les fonctions de production concrète : ces dernières ne représentent plus que 30 % de l’économie productive contre 56 % en 1982.

Après avoir vanté le dynamisme des métropoles consacrées par la loi Maptam, il serait temps de s’occuper des autres territoires urbains qui maillent notre pays, dans une logique d’aménagement et d’égalité des territoires. Deux études paraissent cette semaine qui nous y invitent, la première, officielle,  publiée par le Conseil d’analyse économique (CAE) organisme de conseil du gouvernement, préconise une politique volontariste d’égalité des chances la formation, la santé, l’emploi et le logement. La seconde, issue des travaux de Territoires en mouvement, association que préside Jean-Christophe Fromantin, député-maire de Neuilly-sur-Seine, propose de construire une “France de la proximité“ autour de 500 villes moyennes, “échelles de projets adaptés aux enjeux contemporains, comme aux spécificités locales“.

Les experts du CAE estiment que pour “promouvoir l’égalité des chances à travers les territoires“, la France a “paradoxalement besoin de soutenir la croissance dans les territoires déjà favorisés“. Pour les pouvoirs publics, l’enjeu n’est pas tant d’implanter des activités économiques de manière artificielle, mais de créer des conditions favorables à l’implantation d’entreprises pour lesquelles la concentration spatiale importe peu, et d’assurer l’égalité des chances de la population en termes d’accès à la formation, à l’emploi et à la santé. Les auteurs de la note du CAE proposent de réorienter la politique du logement sur les zones de tension (zones très denses) et de fluidifier le parc locatif social en utilisant des indicateurs de tension transparents pour guider la péréquation entre les offices HLM et allouer les subventions entre les territoires, et en activant des surloyers en fonction de la duréee d’occupation et des revenus. Ils proposent aussi de refondre les droits de mutation à titre onéreux (DMTO) pour les rendre progressifs sur les résidences principales des actifs, pour ne pas freiner la mobilité. Enfin, ils insistent sur une meilleure affectation du financement de la santé en fonction des besoins des populations (et non en fonction de la consommation et donc de l’offre médicale), en s’appuyant sur une décentralisation renforcée au niveau des agences régionales de santé.

Du côté de Territoires en mouvement, on fait valoir la “densité territoriale de la France“ et “la diversité de ses atouts“. Fort de ce constat, la proposition vise à fédérer les 36.000 communes à partir de 500 “territoires intercommunaux“ structurés autour de villes moyennes. Ces nouveaux territoires seraient les pivots de la décentralisation : “ils constitueraient des territoires de projets, ils formeraient des subdivisions régionales et leur périmètre coïnciderait progressivement avec ceux de l’intercommunalité, de la circonscription législative et de l’arrondissement sous-préfectoral“. Cette échelle entrainerait de facto la suppression des départements et “appellerait également une reconfiguration des compétences communales selon le principe de subsidiarité“. Ces 500 territoires pourraient mettre chaque Français à moins de 20 minutes d’une ville moyenne et à moins d’1h30 d’une métropole. Assurant à chaque Français un accès équitable à un bouquet d’équipements publics, ces territoires bénéficieraient d’une taille critique suffisante pour développer sur le terrain les politiques menées par la région pour le développement économique et l’emploi.

Ces deux rapports sont plus complémentaires qu’il y paraît. Leurs auteurs plaident pour le réarmement de territoires locomotives, métropoles comme villes moyennes, chacune tirant l’animation et le développement de son hinterland, avec un socle d’équipements publics et de services qui permet à la fois le maintien et la mobilité des habitants dans des logiques de réseaux de territoires.

Illustration:  La France de nuit © Google earth

Les responsables territoriaux des politiques de l’eau sont en train de réviser leur schéma directeur d’aménagement et de gestion pour les six prochaines années, à l’échelle des bassins. Cet exercice n’est pas un long fleuve tranquille. Les objectifs de bonne qualité des eaux fixés en 2000 par la directive cadre européenne sur l’eau (DCE) sont loin d’être atteints même si, partout sur le territoire, des progrès sont accomplis et que les élus des comités de bassin placent leurs efforts sur une trajectoire vertueuse. À cette DCE se sont ajoutés les impératifs de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations. Les 9.000 participants qui se sont pressés pendant deux jours à Rennes, les 28 et 29 janvier, pour le Carrefour des gestions locales de l’eau sont bien conscients de la complexité de la tâche.

Comme l’a montré en 2013 le rapport au gouvernement du député des Côtes d’Armor, Michel Lesage, “Le “modèle“ français de l’eau a permis des avancées mais il a aujourd’hui atteint ses limites. Il a été considéré à son origine comme innovant par son approche (les bassins hydrographiques), ses principes fondamentaux (récupération des coûts, principe “pollueur-payeur“), sa gouvernance (comité de Bassin, agence de l’Eau) et son système de financement (les redevances). (…) Les principes “pollueur- payeur“ et “l’eau paye l’eau“ ne sont pas, ou mal, appliqués“.

La gestion de l’eau ne se résume plus au petit cycle de l’eau, distribution et assainissement. Pour atteindre durablement le bon état des eaux, il faut travailler sur le grand cycle et l’ensemble des écosystèmes qui concernent les milieux aquatiques. Cela concerne toutes les politiques territoriales, urbanisme, développement économique, santé publique. Plus que jamais, les élus doivent avoir une approche transversale, définir des objectifs et les faire partager par des usagers et des acteurs économiques aux intérêts parfois divergents. Ils doivent aussi répondre à des exigences de transparence accrue sur des sujets complexes où les arbitrages peuvent interprétés comme autant de recul.

Depuis la loi MAPTAM (loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’ affirmation des métropoles), les responsabilités territoriales s’élargissent avec le transfert de l’État aux collectivités territoriales de la GEMAPI (gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations). Demain, selon les service de l’État, la GEMAPI coûtera environ 600 millions par an aux collectivités territoriales pour la surveillance, la maintenance, le renouvellement des digues et des équipements de prévention. Ce transfert est vécu comme une bombe à retardement par beaucoup d’élus locaux. Le dérèglement climatique a multiplié la fréquence des inondations et des catastrophes naturelles. L’estimation avant transfert par les services de l’État est certainement sous-estimée comme le fut celle des collèges et des lycées pour lesquels les départements et les régions ont porté les investissements que n’avaient pas fait l’État. La récente affaire de la Faute-sur-mer a aussi montré que la responsabilité des élus pouvaient être lourdement engagée en cas de catastrophe. Le dossier GEMAPI et son poids financier va assurément aviver les tensions entre l’État et les collectivités territoriales. Un nouveau feuilleton qui ne fait que commencer.

2015 sera assurément une importante année territoriale. Elle a commencé avec la création officielle au 1^er janvier de onze nouvelles métropoles et doit s’achever en décembre avec les élections régionales dans le cadre du redécoupage qui a fait passer l’Hexagone de 22 à 13 régions. Ces futures régions seront dotées de pouvoirs accrus comme le prévoit le projet de loi NOTRe (Nouvelle organisation territoriale de la République) qui sera votée dans les mois prochains. Entre temps, en mars prochain, les départements vivront un bigbang avec pour la première fois un renouvellement total des élus départementaux, la parité complète de leur personnel politique et l’obligation de cette parité dans les bureaux des assemblées départementales.

Paradoxe, cette nouvelle donne territoriale décidée par la majorité socialiste sera probablement mise en œuvre par des élus du centre et de droite. Les analystes électoraux nous annoncent leur large victoire aux élections départementales et régionales, dans la foulée des municipales de l’an passé. Certes, on ne fait pas une réforme administrative pour gagner les élections mais l’histoire repasse les plats quand il s’agit de décentralisation. Faisant suite aux lois Defferre, les premières élections régionales en mars 1986 avaient vu la victoire de l’opposition de droite et du centre dans 20 régions sur 22. Les nouveaux présidents s’étaient alors emparés du pouvoir régional en portant des projets ambitieux et en demandant à la majorité présidentielle de tenir ses promesses sur les transferts de moyens qui devaient accompagner les transferts de charges. Ceux qui avaient voté à Paris contre les lois de décentralisation (heureuse époque des cumuls de mandats) en devenaient les zélateurs dans leurs capitales régionales et chefs-lieux de département.

Cette fois, les caisses sont vides. Les régions sont exsangues depuis que leurs recettes et leur fiscalité ont été réformées par le gouvernement Fillon. Les départements sont très lourdement lestés par leurs dépenses sociales et devront continuer à baisser leurs dépenses de fonctionnement. Les équipes qui prendront la tête des futures assemblées locales sont appelées à faire preuve de créativité dans les politiques publiques territoriales. C’est ce que commence à faire, dans les communes et intercommunalités, la génération des élus de 2014, en travaillant essentiellement sur la baisse des dépenses plutôt que sur un hypothétique accroissement des recettes.

Le gouvernement restera inflexible, le montant des baisses de dotations et leur calendrier d’application ne changera pas. Devant les maires de France réunis en congrès, le Premier ministre Manuel Valls a été très ferme. Tout au plus, conscient des conséquences que pourraient avoir sur l’économie française la baisse des investissements des collectivités locales, Manuel Valls a proposé que le gouvernement et l’Association des maires de France puissent se réunir, tous les trimestres, pour établir un suivi des mesures de soutien à l’investissement public local.

Ces dépenses d’investissement vont baisser, mais les élus locaux sont bien conscients qu’il serait dangereux que l’investissement soit la seule variable d’ajustement de la diminution des dotations de l’État aux collectivités territoriales. L’effort principal doit porter sur les dépenses de fonctionnement, un exercice compliqué. Lors du congrès de l’AMF, le maire de Bordeaux, Alain Juppé, a donné le ton en reconnaissant que “le plus facile c’est de renoncer à un projet d’investissement, de reporter ou d’étaler la réalisation d’un projet sur plusieurs années“. Et l’ancien Premier ministre d’ajouter : “Nous allons tous donner un coup de rabot sur nos budgets d’équipement“. Une baisse de l’investissement des communautés urbaines de 30 % est déjà programmée. Les dépenses de fonctionnement doivent aussi baisser. Pour Bordeaux, Alain Jupé a adressé à ses services une lettre de cadrage avec un objectif de moins 10 % des dépenses de fonctionnement sur la mandature.

Si on ne veut pas sacrifier l’investissement, le seul levier valable porte sur la baisse de la dépense de fonctionnement. L’effort doit porter sur la maîtrise des dépenses salariales qui représentent le poste le plus important du budget de fonctionnement. Mais là encore, les élus locaux ont des marges de manœuvre limitées. Comme le fait remarquer la maire de Paris, Anne Hidalgo, “il faut du discernement : dans une crèche si vous ne remplacez pas une assistante puéricultrice qui part à la retraite, vous allez devoir fermer la crèche parce que vous ne correspondrez plus aux normes d’encadrement“.

Au delà de ces cas limites, en ce début de mandat municipal, les élus locaux qui préparent leurs budgets pour 2015 doivent se poser des questions qui n’ont jamais été posées en France. La revue générale des politiques publiques locales ne fait que commencer. Il y a en France plus de bibliothèques que de bureaux de poste, sont-elles toutes nécessaires ? Peut-on revoir l’amplitude horaire de l’ouverture des services ? Comment prendre en compte un objectif de diminution de la dépense dans les mutualisations avec les intercommunalités ? La liste des questionnements est loin d’être épuisée.

Illustration : lors du congrès des maires de France, une motion votée par plus de 13.000 conseils municipaux et conseils communautaires a été présentée. Elle demande une diminution de l’effort du bloc communal et l’allongement du calendrier des baisses des dotations de l’État, l’arrêt immédiat des transferts de charges et des mesures normatives, la remise à plat des politiques publiques qui impactent les budgets locaux.