État-collectivités : La différentiation des territoires

Pour l’application de son programme, le président de la République préfère parler de transformation plutôt que de reformes. Est-ce le cas pour la relation entre l’État et les collectivités locales ? Après les annonces faites en juillet lors de la Conférence nationale des territoires, voici venue l’épreuve des faits à la veille de la présentation du projet de loi de finances pour 2018. Lors de la Conférence des villes, le 20 septembre, le Premier ministre a rappelé l’objectif de 13 milliards d’euros d’économies des collectivités territoriales sur cinq ans, mais il ne s’agira pas d’une baisse des dotations comme cela a été pratiqué lors du précédent quinquennat. “Nous, nous vous demandons de maîtriser sa hausse, c’est très différent ! C’est-à-dire que vos dépenses vont bien continuer à augmenter en valeur absolue. Mais nous vous demandons d’infléchir la courbe, afin de limiter cette augmentation“. Edouard Philippe a même annoncé qu’après trois ans de baisse de la DGF de l’ordre de 9,3 milliards d’euros, “les concours financiers aux collectivités territoriales ne baisseront pas en 2018. Ils seront même en hausse au global de près de 384 millions d’euros“, propos confirmés le même jour par son ministre de l’action et des comptes publics, Gérald Darmanin.

Pour parvenir à la baisse des 13 milliards, le gouvernement va donc faire du sur-mesure, en ciblant les grands comptes territoriaux, les 300 ou 350 grandes collectivités qui représentent plus de 70 % de la dépense publique locale. Il leur sera demandé de maîtriser la hausse tendancielle de leurs dépenses de fonctionnement. Cela se fera localement dans le cadre de contrats avec des objectifs à atteindre. “Si chacun joue le jeu, contient ses dépenses de fonctionnement et réduit son endettement, alors nous n’aurons pas besoin de revenir à la rigidité des mécanismes correctifs“, explique le Premier ministre. C’est la première différentiation entre les collectivités, grandes et petites.

L’autre différentiation concerne l’évolution institutionnelle des territoires. Pas de réforme générale mais la possibilité ouverte aux métropoles et aux départements de se rapprocher sur le modèle lyonnais et aux départements volontaires de fusionner. “Nous soutiendrons les fusions de départements ou de communes, dès lors qu’elles répondent à l’intérêt général“, annonce le Premier ministre. Il faut prêter attention au discours d’Emmanuel Macron aux préfets, le 5 septembre dernier, quand il a déclaré que “l’égalité républicaine, aujourd’hui, passe par une approche différenciée, dans les analyses et les réponses qu’il faut apporter“. Le président de la République a demandé aux préfets de se mobiliser pour encourager les expérimentations et de nouvelles organisations avec des délégations de compétence ou transferts de services.

Cette approche différenciée marque une rupture avec le traditionnel jardin à la française dans lequel l’État organise, depuis plus de deux siècles, sa relation avec les collectivités de façon uniforme. Cette transformation annoncée résistera-t-elle à la culture administrative asymétrique entre Paris et les territoires ? En cette rentrée, l’État central a envoyé des signaux contradictoires aux collectivités territoriales. Le pire a été l’annonce brutale de la diminution des emplois aidés à quelques jours de la rentrée scolaire, créant des problèmes immédiats d’organisation qui ignoraient totalement la réalité territoriale. Le gouvernement a aussitôt essayé de corriger le tir en demandant aux préfets de réexaminer les situations locales. C’est un stop and go contreproductif quand l’exécutif essaie de persuader les élus locaux de sa volonté de transformer la relation entre l’État et les collectivités territoriales sur une base contractuelle et partenariale.

La fiscalité locale en retard d’une guerre

(Post du 30 juin 2017). Exonération de taxe d’habitation pour 80 % des contribuables locaux, actualisation des bases pour les locaux professionnels, les derniers soubresauts de la fiscalité locale inquiètent les élus locaux et les contribuables. Qu’il est difficile de parvenir à une fiscalité juste, à partir d’un système construit il y a plus de deux siècles sur les 4 vieilles et si peu adapté à l’heure du e-commerce et de la mobilité résidentielle ! Comme dans un jeu de mikado, toute modification risque de mettre à bas un édifice de plus en plus fragile et vermoulu.

Dernières nouvelles du front. Dans un communiqué, l’Alliance du commerce, qui représente 27.000 points de vente, s’inquiète des conséquences de l’actualisation des bases pour les locaux commerciaux qui pourrait entrainer une augmentation de 50 % de leur taxe locale pour les commerces de centre-ville. Les commerçants estiment que le montant de leur fiscalité locale représente déjà 5 % de leur chiffre d’affaires et se plaignent d’une hausse de 10 % entre 2010 et 2014. Le remplacement de la taxe professionnelle a laissé des traces douloureuses. Dans leur argumentation, les commerçants qui redoutent cette poussée de fièvre ne soulèvent pas la concurrence du e-commerce qui échappe à toute fiscalité locale en dehors que quelques entrepôts. Il faut savoir que Les transactions générées par le commerce électronique ont déjà atteint 72 milliards d’euros en France en 2016 et que les ventes sur internet ont progressé de 15% en un an. 1,029 milliard de transactions en ligne ont ainsi été effectuées, une augmentation de 23% par rapport à 2015. C’est une bombe à retardement pour notre système fiscal local et l’effort de justice fiscale par l’actualisation des bases ne sera d’aucun effet sur le bouleversement du commerce qui est en train de se produire.

L’autre sujet chaud, c’est bien sûr l’exonération totale de la taxe d’habitation (TH) pour 80 % des ménages, promise par Emmanuel Macron. Là, les défenseurs de cette réforme font valoir que la TH est devenue injuste car fondée sur des bases établies dans les années soixante-dix qui n’ont jamais été actualisées. Une étude de l’OFCE montre que la TH qui représente environ un tiers des recettes fiscales des municipalités, pèse pour 1,4 % du revenu disponible des ménages. Déjà, 15,5 % des ménages ne paient pas de TH. Avec la mesure annoncée, les classes moyennes pourraient économisé 0,7 % de leur revenu. Mais les élus savent bien que la compensation de 10 milliards d’euros promise aux collectivités territoriales ne sera jamais complète. Comme d’habitude.

Conférence girondine et culture jacobine

(Post du 16 juin 2017). C’était une promesse de campagne d’Emmanuel Macron : “la Conférence girondine“, instance de dialogue continu et de négociation entre l’État et les collectivités territoriales. Cette appellation proposée par Gérard Collomb, ardent défenseur des pouvoirs locaux devenu ministre de l’intérieur, augurait d’un nouvel état d’esprit mais elle risque bien de se heurter à la culture jacobine de l’administration centrale et d’habitudes bi-séculaires. Peut-on espérer une rupture dans cette relation asymétrique ? Comment y parvenir ?

La Conférence nationale des territoires (appellation désormais officielle de la Conférence girondine) se réunira pour la première fois en juillet. Autour de la table, les représentants des collectivités territoriales à travers leurs associations dialogueront avec le gouvernement et l’administration. Le ministre de la cohésion des territoires et la DGCL sont à la manœuvre. Il est prévu qu’elle se tienne tous les six mois. La maîtrise des finances locales dans un contexte de baisse continue des ressources constituera le principal thème de négociation, principalement, la diminution des dépenses de fonctionnement avec un objectif d’évolution de la dépense locale (Odedel) qui pourrait devenir contraignant à l’exemple de l’Ondam déjà mis en œuvre pour les dépenses de santé. On y parlera aussi de nouveaux dispositifs pour soutenir l’investissement local.


“Si la Conférence nationale des territoires ne traite que d’économies, on va vite claquer la porte“, a prévenu André Laignel, le 14 juin, à l’issue de la dernière réunion du Comité des Finances locales qu’il préside. Encore une fois, les élus locaux se sont plaints de n’avoir eu communication de documents soumis à l’examen au dernier moment. Il y a urgence à changer de méthode et de définir des objectifs partagés et explicites à évaluer en permanence. Au delà, des grand-messes semestrielles, il faudrait un comité de liaison permanent avec des sherpas pour déminer les dossiers compliqués. C’est la méthode qu’en Allemagne, Wolfgang Schäuble, ministre fédéral des finances, avait mis en œuvre dans des réunions trimestrielles avec les responsables des finances des Länder. Rien à voir avec nos habitudes françaises où le compte-rendu de la concertation est parfois rédigé avant même la réunion

Les paradoxes du leadership pour les managers publics

À la différence d’autres pays comme le Canada, la dimension du leadership reste trop peu explorée en France dans le management public. C’est donc une étude vraiment originale et inspirante que vient de publier Valérie Petit, professeur de leadership à l’EDHEC Business School et son équipe du centre d’innovation EDHEC Open Leadership sur le leadership dans la sphère publique. D’abord une définition : “le leadership est le processus par lequel un individu influence un groupe d’individus afin de le convaincre de ce qui doit être fait et de comment le faire, il facilite les efforts individuels et collectifs dans l’atteinte des objectifs partagés“. L’étude très fouillée, à la fois quantitative auprès des agents et qualitative avec les managers, révèle des différences instructives avec le secteur privé.

Il y a bien un déficit de leadership dans la sphère publique. Plusieurs répondants justifient leur difficulté à utiliser ce vocable par une certaine pudeur (on va me juger narcissique) ou prévention (on va me juger autoritaire). La première différence avec le privé est l’importance accordée à l’intégrité morale et la fidélité aux valeurs publiques. La deuxième tient au niveau de complexité dans lequel opèrent les managers publics. C’est surtout la capacité à gérer des paradoxes : faire mieux avec moins, combiner efficacité et souci de l’intérêt général, répondre aux exigences de parties prenantes multiples, et pas seulement politiques, tout en suscitant l’adhésion des agents. Dans un contexte réglementé, complexe et financièrement contraint, comment répondre aux impératifs d’innovation, de transformation ou encore les réductions d’effectifs et les exigences d’optimisation ? “Le leadership public apparaît comme l’art de gérer positivement les paradoxes, c’est-à-dire la capacité à trouver des façons créatives et intégratives de réconcilier des logiques et des exigences antinomiques mais indissociables“, observent les auteurs de l’étude. Mais, justement, “le leadership public est l’art de la gestion des paradoxes“, concluent-ils, “c’est une source d’inspiration dans un monde de plus en plus interconnecté où la capacité à résoudre des paradoxes tend à devenir une compétence clé de leadership“.

L’enquête montre que la chance des managers publics, c’est la motivation et l’attachement des agents aux valeurs du service public. Les agents ne veulent plus d’un manager organisateur et superviseur. Ils demandent un manager qui agit comme un coach, un intégrateur qui leur permet de progresser individuellement et collectivement. Cela signifie de “passer d’une relation verticale et asymétrique à une collaboration égalitaire et collaborative où le leader est plus facilitateur et inspirateur que donneur d’ordres“. Il faut pour cela échapper au triple syndrome de la tour : ni tour de contrôle, ni tour d’ivoire, ni tour de Babel.

Autre enseignement de l’étude à méditer : les managers publics féminins sont jugées plus efficaces que leurs homologues masculins, une différence que les chercheurs n’avaient pas décelée dans le management du secteur privé.

Politiques climatiques : le pouvoir des acteurs non étatiques

La réaction de grands maires et gouverneurs américains comme celle des majors de l’économie US face à la navrante décision de Donald Trump sur l’accord de Paris pour le climat révèle une nouvelle donne dans la conduite des grandes politiques qui affectent le destin de la planète. Alors que le président américain, dans une vision classique, voire archaïque, du pouvoir politique fait un bras d’honneur au reste de la planète, les élus locaux et les acteurs économiques poursuivront la lutte contre le dérèglement climatique. Dans ce domaine, on connaît la formule “le problème est global mais les solutions sont locales“. Le maire de New-York qui a connu de terribles inondations comme le gouverneur de Californie qui lutte contre la sécheresse de son territoire, savent qu’ils n’ont pas d’autres solutions que de conduire des politiques climatiques volontaristes qui contribuent au bien-être de leurs habitants.

De nombreux maires et gouverneurs américains promettent qu’au niveau local l’Amérique continuera d’avancer vers une économie verte. Les gouverneurs démocrates des puissants États de New York, Washington et de Californie, qui représentent un 5ème de la population américaine, ont décrété une « alliance pour le climat ». Ils se déclarent « déterminés à atteindre l’objectif américain de réduction de 26 à 28 % des émissions de gaz à effet de serre » par rapport à 2005, à l’exemple du gouverneur de New York Andrew Cuomo. Une trentaine d’États ont déjà fixé des normes obligeant les compagnies d’électricité à accroître fortement la part d’énergies renouvelables dans la prochaine décennie. À Donald Trump qui déclarait : “J’ai été élu pour représenter les habitants de Pittsburgh, pas de Paris“, le maire de cette ville a répondu : “En tant que maire de Pittsburgh, je peux vous assurer que nous suivrons les directives de l’accord de Paris pour nos administrés, notre économie et notre avenir ».

La riche Californie a donné l’exemple depuis longtemps en multipliant des politiques environnementales ambitieuses. Les automobiles y sont soumises à des normes d’émissions supérieures au reste du pays et les effets en sont mesurables dans l’air qu’on respire à Los Angeles. Les champions économiques de la Silicon Valley ont bien compris l’opportunité du nouvel horizon de l’économie verte. Les leaders de l’économie du XIXème siècle ne veulent pas se laisser distancés. Le président des USA a certes une formidable force de nuisance mais la société va plus vite que lui, sans lui, dans le monde global et urbain qui se crée sous nos yeux.

 

Cohésion des territoires : les mots pour le dire

En 2012, le quinquennat précédent avait commencé avec l’invention d’un ministère en charge de l’égalité des territoires. Aujourd’hui, le gouvernement compte un ministère de la cohésion des territoires. Quel est le message politique qui est envoyé avec cette nouvelle appellation ? L’intitulé d’autres ministères est également très parlant, quitte à ne pas citer de grandes politiques publiques, ce qui n’a pas manqué de faire réagir les acteurs de certains secteurs. Ainsi, exit le ministère de la fonction publique. Les syndicats de fonctionnaires ont fortement réagi et le nouveau ministre de l’action et des comptes publics a dû immédiatement répondre, en rencontrant les représentants syndicaux au lendemain de sa nomination pour rassurer et expliquer que son domaine ministériel incluait bien sûr la fonction publique. Le rattachement à Bercy du budget et de la fonction publique n’est pas une nouveauté. En 2007, Eric Woerth avait été nommé ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique. Il est logique pour le nouveau président de préférer mettre en avant l’action publique que la seule fonction publique car, dans son programme, il a clairement indiqué qu’il souhaitait élargir le champ de l’action publique au delà du statut de fonctionnaire.

Voici donc la cohésion des territoires après l’égalité des territoires et un bref retour à l’aménagement du territoire dans le dernier gouvernement Valls, à la demande de son titulaire Jean-Michel Baylet. Selon le dictionnaire Larousse, la cohésion est “la propriété d’un ensemble dont toutes les parties sont solidaires“ ; c’est aussi “le caractère d’une pensée dont toutes les parties sont liées logiquement les unes aux autres“. Il y a bien une connotation de solidarité et de complémentarité mais elle n’exclut pas les différences, les inégalités, voire les discriminations qui peuvent être positives pour certains territoires. Si il n’a pas la force volontariste et verticale de l’aménagement du territoire, époque Datar, le concept de cohésion apparaît donc davantage comme un ciment destiné à combler la fracture territoriale.

Dans l’ordre protocolaire tout de suite après les ministères régaliens (exception faite du signal Nicolas Hulot), ce ministère est confié à l’élu breton Richard Ferrand, le premier des macroniens. Dans ces premières déclarations, il a indiqué que « les gens ont pris la mesure que derrière cohésion des territoires, il y avait l’aménagement du territoire, les collectivités locales, le logement et la ville ». Pour les collectivités, on attendra toutefois les décrets d’attribution car il n’est pas sûr que le ministre de l’intérieur, théoricien des métropoles et de la “conférence girondine“ laise lui échapper le pilotage de la Direction générale des collectivités locales, la DGCL qui est le bras armé de l’action gouvernementale. En attendant, la priorité affichée pour la cohésion des territoires est la première réponse apportée à la colère des électeurs des territoires en souffrance. Après les mots, les actes devront suivre.

Dépenses publiques : de quoi parle-t-on ?

 

Il faut comparer ce qui est comparable. Alors que la question de la baisse des dépenses publiques est au cœur de la campagne présidentielle, l’Observatoire français de la conjoncture économique (OFCE) publie une note très instructive sur le poids des dépenses publiques comparé aux autres pays développés. Chez nous, les retraites, la santé ou l’éducation sont dispensées directement par les administrations publiques via des prélèvements obligatoires. Ailleurs, la dépense totale peut être aussi importante, voire plus, mais confiée au secteur privé.

En raisonnant à périmètres et services équivalents, tout financement confondu, les États-Unis sont le pays le plus dépensier pour les retraites et la santé avec 28,4 points de PIB. La France est à 25,5 points de PIB, seulement 2 points de plus que les Pays-Bas et l’Allemagne. De même, “la France se distingue des autres pays par son modèle social, sa démographie et son effort de défense qui impactent largement le niveau de sa dépense publique, elle n’affiche en revanche pas de singularité dans le recours à l’emploi public“, constatent les économistes de l’OFCE. La part de l’emploi public en France, quel que soit le type de contrat et d’activité, est de 20 %, soit un niveau légèrement inférieur à celui de la moyenne de l’OCDE, du Canada, du Royaume-Uni ou de l’Irlande et loin derrière les pays scandinaves. Le nombre de salariés du secteur non marchand est de 126 pour 1.000 habitants en France, équivalent à celui de l’Allemagne ou du Royaume-Uni, mais inférieur à celui des États-Unis (131) et loin derrière les pays scandinaves, Norvège en tête (186). Ce qui fait la différence, c’est la proportion de salariés qui ont un statut de fonctionnaires : 60 pour 1.000 habitants en Allemagne, 44 au Royaume-Uni contre 82 en France.

Dans notre pays, la rémunération des fonctionnaires (y compris leurs pensions de retraite) représente 23 % de la dépense publique (12,9 points de PIB) mais elle a peu augmenté entre 1980 et 2015 (+ 0,4 point de PIB). Si l’on exclut les pensions versées aux fonctionnaires, les salaires des agents publics représentent 11 points de PIB, soit environ 20 % de la dépense publique, et ont augmenté de 0,1 point de PIB depuis 1980. Ce qui est préoccupant, c’est la baisse de l’investissement public de 0,8 point de PIB sur la même période. L’investissement public a été très impacté par la politique de redressement des comptes publics observé depuis la crise (- 0,5 point de PIB depuis 2008), devenant ainsi la variable d’ajustement de nos dépenses publiques. N’ayons pas de vision simpliste.