L’endettement public, c’est comme le cholestérol : il y a le bon endettement et le mauvais. Mais les “médecins“ des finances publiques ne font pas aujourd’hui la différence. En baissant les dotations aux collectivités territoriales, ils veulent faire d’une pierre deux coups en forçant ces collectivités à contracter leurs dépenses et en leur demandant de contribuer à la baisse du déficit de l’État. On ne répétera jamais assez que la dette des collectivités locales françaises ne porte que sur des dépenses d’investissement. Aujourd’hui, cet investissement public local est vertueux quand il concerne la transition énergétique, l’entretien du patrimoine ou la mise à niveau des équipements publics et infrastructures que l’État a transféré aux pouvoirs locaux.

Paradoxe, l’INSEE vient de publier une étude montrant que le déficit public se réduit, surtout pour les administrations publiques locales alors qu’il s’accentue légèrement pour les administrations publiques centrales. Il y a toujours un effet cyclique, l’investissement local recule fortement à la suite des élections municipales (- 9,6 % en 2014 après + 5,2 % en 2013). Mais au delà des cycles électoraux et financiers, la dernière note de conjoncture de la Banque postale confirme la contraction significative des dépenses d’investissement pour 2015. Cette diminution, même moins forte qu’en 2014 (- 3,9 milliards d’euros après – 5 milliards en 2014), entraînerait pour les collectivités locales un recours à l’endettement plus limité que les années précédentes. Selon la Banque postale, l’encours de dette (176,6 milliards d’euros) afficherait ainsi une hausse de 3,3 milliards d’euros (+ 1,9 %), soit la plus faible progression en valeur depuis 2003.

Attention, toutefois, aux effets d’optique. L’investissement public local va repartir, tiré par les grandes collectivités locales qui auront automatiquement recours à l’emprunt pour le financer, faute de capacité d’autofinancement. Signe des temps, Moody’s lance une nouvelle agence de notation de crédit dédiée au secteur public en Europe, “Moody’s Public Sector Europe“ (MPSE), première du genre, ayant vocation à accompagner le développement du marché européen de la dette publique. Moody’s prévoit une hausse croissante de la dette du secteur public (hors dette de l’État) dans l’Union européenne avec une progression annuelle de plus de 2,5 %. L’agence de notation anticipe des besoins de financement du secteur public de l’ordre de 180 milliards d’euros par an d’ici 2016, d’autant que le contexte est favorable pour émettre sur les marchés obligataires à des conditions avantageuses. Pour la France, la faiblesse persistante des taux d’intérêt et la réforme territoriale renforçant les métropoles et les futures grandes régions vont forcément accentuer cette tendance.

Que faut-il retenir de l’examen du projet de loi NOTRe qui vient de s’achever à l’Assemblée nationale ? Comme prévu, les départements ont préservé leurs prérogatives et les députés ont confirmé les modifications déjà introduites par les sénateurs. De même, les exceptions sont multipliées pour maintenir sous le seuil de 20.000 habitants un nombre très important de communautés de communes et d’agglomération. Les députés ont toutefois bougé le curseur en faveur de l’intercommunalité au sein du bloc communal et ils ont agité un chiffon rouge en votant une disposition qui prévoit qu’une loi prochaine devra instituer le suffrage universel direct pour l’élection des conseillers communautaires. L’Association des maires de France ne s’y est pas trompée qui dénonce un affaiblissement programmé de l’échelon communal. Le texte va maintenant repartir au Sénat et Philippe Bas, président de la commission sénatoriale des lois prévient que « le Sénat veut remettre d’aplomb une réforme mal engagée par le gouvernement ».

La seule mesure hardie est venue d’un amendement des députés Carlos da Silva (PS, Essonne) et Estelle Grelier (PS, Seine-Maritime) qui prévoit le transfert aux intercommunalités des compétences sur l’eau d’ici fin 2017, transfert qui pourrait aussi concerner les politiques de traitement des déchets. Aujourd’hui, la gestion de l’eau et de l’assainissement est assurée par près de 35.000 services dont la Cour des comptes a dénoncé, à plusieurs reprises, la dispersion, l’hétérogénéité et la complexité. En 2014, on recensait 13.392 syndicats intercommunaux agrégeant un budget global annuel de 17,8 milliards d’euros dont plus de 9 milliards de fonctionnement et mobilisant 65 000 agents, soit le tiers des effectifs des intercommunalités. Pour les deux députés, ces syndicats “interviennent dans une multitude de domaines, bien au-delà des seules compétences de réseau (eau, électricité, gaz, chaleur) et forment un ensemble extrêmement complexe et opaque“. Ils ont demandé aussi “la suppression de la possibilité de désignation de personnalités qualifiées dans les syndicats intercommunaux, dans le respect de la démocratie locale et du choix des électeurs“ et “le remplacement des indemnités perçues par les délégués syndicaux, qui siègent au second degré au titre de leur mandat municipal ou communautaire (notamment lorsqu’il est indemnisé), par un simple remboursement de certains de leurs frais (transports) ainsi que la fixation à compter de 2020 du montant maximum des rémunérations accessoires attribuables aux personnels des syndicats intercommunaux.“ Pour tenir compte de la réalité des petites communes, les députés ont adopté un amendement du Jean Launay (PS, Lot) prévoyant un mécanisme pour garantir la pérennité des syndicats organisant le service public d’eau potable ou d’assainissement sur un territoire chevauchant le périmètre d’une intercommunalité à fiscalité propre. L’entrée en vigueur de la prise de compétence obligatoire par les intercommunalités de l’eau a été repoussée au plus tard au 31 décembre 2017, le gouvernement justifiant ce report par « des particularités (enjeux sur le transfert du patrimoine avec la question des canalisations et des unités de traitement, réflexion sur les points de captages d’eau, etc) ». Même report pour l’assainissement, via un amendement du rapporteur.

Faisant le bilan de cette première lecture du projet de loi à l’Assemblée nationale, Marylise Lebranchu a mis en exergue cette disparition programmée des syndicats intercommunaux qui constituera selon la ministre “une source d’économies importante“. Elle y voit un “ gisement de plusieurs milliards d’économies“.

Illustration : intervention en séance du député Carlos Da Silva qui a rajouté au projet de loi NOTRe la suppression des syndicats intercommunaux

Le Parlement a définitivement adopté mercredi 4 mars, la proposition de loi facilitant les fusions de communes pour créer des communes nouvelles. Les élus locaux auraient tout intérêt à s’emparer de ce dispositif sans tarder et pas seulement les maires de communes rurales. Dans la période de vaches maigres financières que vivent les collectivités territoriales, il y a une opportunité à saisir. On a recensé actuellement 150 projets de création qui concernent environ 500 communes mais les chiffres pourraient bien exploser quand les maires auront compris l’intérêt pour leur territoire de fusionner avec un ou plusieurs voisins pour créer une commune nouvelle. Pour les convaincre, je vous donne trois bonnes raisons.

– Un accroissement des ressources bienvenu. Les communes nouvelles de moins de 10.000 habitants et celles créées à partir d’un ou de plusieurs EPCI à fiscalité propre d’ici le 1^er janvier 2016 bénéficieront pendant trois ans d’une exonération de la baisse de DGF, et du maintien des dotations de solidarité perçues par les anciennes communes (DSU, DSR, DNP). La dotation forfaitaire des communes nouvelles dont la population est comprise entre 1.000 et 10.000 habitants, et sans limite de seuil pour celles issues d’un EPCI, sera bonifiée de 5% pendant trois ans. Elles percevront aussi les dotations d’intercommunalité et de compensation de l’ex-communauté. Au delà de cet effet d’aubaine, Jacques Pélissard, qui a initié cette réforme, décrit l’avantage à tirer du nouveau dispositif. Il l’a expliqué dans le cadre du Direct de l’AMF, émission WebTV (que vous pouvez revoir en intégralité) : “Oui, il y a un avantage avec la sanctuarisation de la DGF quand cette dotation baisse de 30 % pour les autres communes de France. S’y ajoute le bonus de 5 % mais le plus important, c’est que la DGF va être plus élevée dans la commune nouvelle que l’addition de DGF des communes membres. Il faut savoir qu’il y a une progression logarithmique de DGF en fonction de la population. Plus il y a d’habitants, plus le montant de la DGF par habitant est élevé“. Et Jacques Pélissard d’insister : “ cette progression n’est pas temporaire, elle sera permanente tant qu’existera la DGF. Les communes nouvelles bénéficieront aussi du remboursement de la TVA l’année même de l’investissement et d’économies de gestion induites par le regroupement“. Parmi les arguments financiers, l’ancien président de l’Association des maires de France (AMF) ajoute que “la commune nouvelle porte automatiquement en elle-même un groupement de commande. Les communes nouvelles qui ont déjà été créés ont vu le coût de leurs contrats baisser de 8 % en moyenne, qu’il s’agisse d’achat de gaz, d’assurance, de matériel scolaire…“

– Une revitalisation démocratique. Parmi les premiers à créer des communes nouvelles, on trouve des maires ruraux qui ont lucidement constaté que leur commune était exsangue et qui ont parfois même rencontré des difficultés pour les candidatures aux élections municipales de 2014. Le nouveau statut est plus respectueux des communes pré-existantes que tous les dispositifs de fusions qui ont précédé qui étaient dans une logique de fusion-absorption. Chaque commune aura son maire délégué qui restera le référent de la population. Plusieurs mesures permettent de respecter la composition des conseils municipaux élus en mars 2014 et de stabiliser la gouvernance des communes nouvelles. Pour les municipales de 2020, les communes nouvelles seront classées dans la strate démographique supérieure afin d’avoir un nombre plus élevé de conseillers municipaux. Après fusion, les communes nouvelles seront plus fortes pour se faire entendre au sein de leur intercommunalité. Celles qui seront créées sur le périmètre de leur communautés de communes ou d’agglo auront 24 mois après leur création pour rejoindre un autre ensemble intercommunal.

– Un projet de territoire à relancer. Avec la création d’une commune nouvelle, un an après les municipales de 2014, les élus locaux ont l’occasion de structurer leur projet de territoire, de repenser les services publics locaux et l’articulation avec les autres échelons territoriaux. C’est le moment de faire entrer sa commune dans la modernité. Tous les autres pays d’Europe ont simplifié leur organisation communale. Depuis 1950, le nombre de communes a été réduit de 87% en Suède, de 75% en Belgique et de 41% en Allemagne, mais de seulement 5% en France. La loi Marcellin de 1971 qui devait faciliter la fusion administrative simple de communes ou une fusion-association a été un échec. Aujourd’hui en France, 27.000 communes sur 36.700 comptent moins de 1.000 habitants, dont 3.500 moins de 100.

C’était il y a quelques jours à la préfecture de région Poitou-Charentes, à Poitiers. La ministre de la décentralisation et de la fonction publique, Marylise Lebranchu, qui parcourt l’Hexagone pour vanter les mérites de la réforme territoriale, rencontrait des représentants syndicaux. Ils lui ont exprimé leurs craintes sur les effets de la fusion prochaines des trois régions Aquitaine, Poitou-Charentes et Limousin. La ministre s’est voulue rassurante. L’État n’a pas l’intention de “tout recentraliser à Bordeaux“. “Il y aura le moins de mobilité possible“, a-t-elle précisé, ajoutant que “l’idée est de garder les grandes administrations à proximité des territoires, au maximum là où elles se trouvent déjà“. Marylise Lebranchu surenchérit même : “Notre volonté est de revenir à la structure départementale de l’État qu’on a trop déshabillée ces dernières années, ajoutant au sentiment d’abandon“.

Les grandes manœuvres ont pourtant commencé. Les conclusions d’une revue des missions et des travaux de la mission inter-inspections sur la réorganisation de l’État territorial sont attendues pour fin mars. Le Premier ministre a envoyé à tous les préfets de région une circulaire relative à la préparation de la réorganisation des services régionaux de l’État. Matignon leur demande d’établir des “diagnostics territoriaux“ d’ici le 30 avril. Des préfets de région et des directeurs régionaux préfigurateurs seront alors nommés pour piloter les nouveaux projets d’organisation dans les futures grandes régions. Pour cette vaste opération de downsizing qui conduit à passer de 22 à 13 préfectures de région et d’autant de directions régionales (ARS, DRAAF, DRAC, DIRECCTE, DREAL, DRFiP, DRJSCS, DRRT…), ils bénéficieront de l’appui de directeurs de projet en cours de recrutement.

Les maires des futures ex-capitales régionales savent bien que leurs bassins d’emploi public vont souffrir et ils commencent à défendre le principe d’une organisation en réseau entre les anciennes et la future capitale régionale. Lors de l’examen du projet de loi NOTRe (Nouvelle organisation territoriale de la République), les députés leur ont voté un lot de consolation, amendement autorisant les agglomérations qui, comme Amiens, Besançon, Caen, Châlons-en-Champagne, Clermont-Ferrand, Limoges, Metz ou Poitiers, vont perdre le statut de capitale régionale à se transformer en communautés urbaines même si elle n’ont pas les 250.000 habitants requis. Ce n’est pas anodin, le maire de Poitiers a calculé que chez lui, le gain financier s’établirait entre 3 et 4 millions d’euros.

Ces villes risquent d’être frappées du syndrome de Bonn. Au lendemain de la réunification allemande et du transfert de la capitale de la République fédérale de Bonn à Berlin, les responsables fédéraux promettaient, la main sur le cœur, une égale répartition des administrations entre les deux villes. Au fil du temps, Bonn perd des prérogatives, les fonctionnaires ne veulent plus faire la navette et préfère vivre dans la nouvelle capitale.

C’est une étude passionnante que vient de livrer l’INSEE sur l’évolution des créations d’emploi, sur longue période, de 1982 à 2011 en France. Elle montre qu’en 30 ans, les inégalités territoriales se sont creusées. Certes, malgré les chocs économiques successifs, le nombre total d’emplois a augmenté de plus de 20 % dans l’hexagone, plus rapidement que la population (+ 16 % sur la même période). Mais cette croissance est loin d’être uniforme : Les évolutions sont contrastées au sein des 304 zones d’emploi défnies par l’INSEE. Dans environ un quart d’entre elles, l’emploi a diminué, tandis que dans un autre quart, il a progressé d’au moins 30 %.

Les territoires qui perdent des emplois sont principalement situés au Nord-Est et dans le Massif central, dans les régions où les activités industrielles et agricoles étaient encore très présentes il y a trente ans. À l’inverse, les territoires où le nombre d’emplois progresse fortement sont, pour la plupart, au Sud-Est et à l’Ouest, ainsi qu’en IIle-de-France.

Au sein de la sphère productive, les emplois de production abstraite se substituent à la production concrète. L’étude de l’INSEE montre que les territoires où l’emploi a progressé fortement ont souvent bénéficié d’une croissance simultanée des fonctions liées à l’économie de la connaissance et de celles tournées vers les services à la population. Dans cette évolution des emplois, l’INSEE dstingue l’économie présentielle qui correspond à une demande locale et à des activités nécessitant une proximité forte avec la population, et l’économie productive, ouverte à la concurrence internationale qui sert des besoins au-delà de la zone et présente un ancrage territorial plus ténu. Mais attention : le développement des deux sphères d’activité est lié, un bon niveau d’équipement en services constitue un facteur d’attractivité pour des entreprises de la sphère productive, même si toutes les activités ne sont pas créatrices directement de richesses. La sphère présentielle est tirée par les fonctions administration publique, santé-social et services de proximité. En 2011, ces activités dites présentielles, car liées à la présence de population, représentent 65 % de l’emploi total contre 56 % en 1982. Leurs effectifs ont augmenté de 42 %, tandis que ceux de l’économie productive ont diminué de 6 %.Une nouvelle France a émergé : en 2011, les fonctions de production abstraite ont pris le pas sur les fonctions de production concrète : ces dernières ne représentent plus que 30 % de l’économie productive contre 56 % en 1982.

Après avoir vanté le dynamisme des métropoles consacrées par la loi Maptam, il serait temps de s’occuper des autres territoires urbains qui maillent notre pays, dans une logique d’aménagement et d’égalité des territoires. Deux études paraissent cette semaine qui nous y invitent, la première, officielle,  publiée par le Conseil d’analyse économique (CAE) organisme de conseil du gouvernement, préconise une politique volontariste d’égalité des chances la formation, la santé, l’emploi et le logement. La seconde, issue des travaux de Territoires en mouvement, association que préside Jean-Christophe Fromantin, député-maire de Neuilly-sur-Seine, propose de construire une “France de la proximité“ autour de 500 villes moyennes, “échelles de projets adaptés aux enjeux contemporains, comme aux spécificités locales“.

Les experts du CAE estiment que pour “promouvoir l’égalité des chances à travers les territoires“, la France a “paradoxalement besoin de soutenir la croissance dans les territoires déjà favorisés“. Pour les pouvoirs publics, l’enjeu n’est pas tant d’implanter des activités économiques de manière artificielle, mais de créer des conditions favorables à l’implantation d’entreprises pour lesquelles la concentration spatiale importe peu, et d’assurer l’égalité des chances de la population en termes d’accès à la formation, à l’emploi et à la santé. Les auteurs de la note du CAE proposent de réorienter la politique du logement sur les zones de tension (zones très denses) et de fluidifier le parc locatif social en utilisant des indicateurs de tension transparents pour guider la péréquation entre les offices HLM et allouer les subventions entre les territoires, et en activant des surloyers en fonction de la duréee d’occupation et des revenus. Ils proposent aussi de refondre les droits de mutation à titre onéreux (DMTO) pour les rendre progressifs sur les résidences principales des actifs, pour ne pas freiner la mobilité. Enfin, ils insistent sur une meilleure affectation du financement de la santé en fonction des besoins des populations (et non en fonction de la consommation et donc de l’offre médicale), en s’appuyant sur une décentralisation renforcée au niveau des agences régionales de santé.

Du côté de Territoires en mouvement, on fait valoir la “densité territoriale de la France“ et “la diversité de ses atouts“. Fort de ce constat, la proposition vise à fédérer les 36.000 communes à partir de 500 “territoires intercommunaux“ structurés autour de villes moyennes. Ces nouveaux territoires seraient les pivots de la décentralisation : “ils constitueraient des territoires de projets, ils formeraient des subdivisions régionales et leur périmètre coïnciderait progressivement avec ceux de l’intercommunalité, de la circonscription législative et de l’arrondissement sous-préfectoral“. Cette échelle entrainerait de facto la suppression des départements et “appellerait également une reconfiguration des compétences communales selon le principe de subsidiarité“. Ces 500 territoires pourraient mettre chaque Français à moins de 20 minutes d’une ville moyenne et à moins d’1h30 d’une métropole. Assurant à chaque Français un accès équitable à un bouquet d’équipements publics, ces territoires bénéficieraient d’une taille critique suffisante pour développer sur le terrain les politiques menées par la région pour le développement économique et l’emploi.

Ces deux rapports sont plus complémentaires qu’il y paraît. Leurs auteurs plaident pour le réarmement de territoires locomotives, métropoles comme villes moyennes, chacune tirant l’animation et le développement de son hinterland, avec un socle d’équipements publics et de services qui permet à la fois le maintien et la mobilité des habitants dans des logiques de réseaux de territoires.

Illustration:  La France de nuit © Google earth

Les responsables territoriaux des politiques de l’eau sont en train de réviser leur schéma directeur d’aménagement et de gestion pour les six prochaines années, à l’échelle des bassins. Cet exercice n’est pas un long fleuve tranquille. Les objectifs de bonne qualité des eaux fixés en 2000 par la directive cadre européenne sur l’eau (DCE) sont loin d’être atteints même si, partout sur le territoire, des progrès sont accomplis et que les élus des comités de bassin placent leurs efforts sur une trajectoire vertueuse. À cette DCE se sont ajoutés les impératifs de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations. Les 9.000 participants qui se sont pressés pendant deux jours à Rennes, les 28 et 29 janvier, pour le Carrefour des gestions locales de l’eau sont bien conscients de la complexité de la tâche.

Comme l’a montré en 2013 le rapport au gouvernement du député des Côtes d’Armor, Michel Lesage, “Le “modèle“ français de l’eau a permis des avancées mais il a aujourd’hui atteint ses limites. Il a été considéré à son origine comme innovant par son approche (les bassins hydrographiques), ses principes fondamentaux (récupération des coûts, principe “pollueur-payeur“), sa gouvernance (comité de Bassin, agence de l’Eau) et son système de financement (les redevances). (…) Les principes “pollueur- payeur“ et “l’eau paye l’eau“ ne sont pas, ou mal, appliqués“.

La gestion de l’eau ne se résume plus au petit cycle de l’eau, distribution et assainissement. Pour atteindre durablement le bon état des eaux, il faut travailler sur le grand cycle et l’ensemble des écosystèmes qui concernent les milieux aquatiques. Cela concerne toutes les politiques territoriales, urbanisme, développement économique, santé publique. Plus que jamais, les élus doivent avoir une approche transversale, définir des objectifs et les faire partager par des usagers et des acteurs économiques aux intérêts parfois divergents. Ils doivent aussi répondre à des exigences de transparence accrue sur des sujets complexes où les arbitrages peuvent interprétés comme autant de recul.

Depuis la loi MAPTAM (loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’ affirmation des métropoles), les responsabilités territoriales s’élargissent avec le transfert de l’État aux collectivités territoriales de la GEMAPI (gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations). Demain, selon les service de l’État, la GEMAPI coûtera environ 600 millions par an aux collectivités territoriales pour la surveillance, la maintenance, le renouvellement des digues et des équipements de prévention. Ce transfert est vécu comme une bombe à retardement par beaucoup d’élus locaux. Le dérèglement climatique a multiplié la fréquence des inondations et des catastrophes naturelles. L’estimation avant transfert par les services de l’État est certainement sous-estimée comme le fut celle des collèges et des lycées pour lesquels les départements et les régions ont porté les investissements que n’avaient pas fait l’État. La récente affaire de la Faute-sur-mer a aussi montré que la responsabilité des élus pouvaient être lourdement engagée en cas de catastrophe. Le dossier GEMAPI et son poids financier va assurément aviver les tensions entre l’État et les collectivités territoriales. Un nouveau feuilleton qui ne fait que commencer.

2015 sera assurément une importante année territoriale. Elle a commencé avec la création officielle au 1^er janvier de onze nouvelles métropoles et doit s’achever en décembre avec les élections régionales dans le cadre du redécoupage qui a fait passer l’Hexagone de 22 à 13 régions. Ces futures régions seront dotées de pouvoirs accrus comme le prévoit le projet de loi NOTRe (Nouvelle organisation territoriale de la République) qui sera votée dans les mois prochains. Entre temps, en mars prochain, les départements vivront un bigbang avec pour la première fois un renouvellement total des élus départementaux, la parité complète de leur personnel politique et l’obligation de cette parité dans les bureaux des assemblées départementales.

Paradoxe, cette nouvelle donne territoriale décidée par la majorité socialiste sera probablement mise en œuvre par des élus du centre et de droite. Les analystes électoraux nous annoncent leur large victoire aux élections départementales et régionales, dans la foulée des municipales de l’an passé. Certes, on ne fait pas une réforme administrative pour gagner les élections mais l’histoire repasse les plats quand il s’agit de décentralisation. Faisant suite aux lois Defferre, les premières élections régionales en mars 1986 avaient vu la victoire de l’opposition de droite et du centre dans 20 régions sur 22. Les nouveaux présidents s’étaient alors emparés du pouvoir régional en portant des projets ambitieux et en demandant à la majorité présidentielle de tenir ses promesses sur les transferts de moyens qui devaient accompagner les transferts de charges. Ceux qui avaient voté à Paris contre les lois de décentralisation (heureuse époque des cumuls de mandats) en devenaient les zélateurs dans leurs capitales régionales et chefs-lieux de département.

Cette fois, les caisses sont vides. Les régions sont exsangues depuis que leurs recettes et leur fiscalité ont été réformées par le gouvernement Fillon. Les départements sont très lourdement lestés par leurs dépenses sociales et devront continuer à baisser leurs dépenses de fonctionnement. Les équipes qui prendront la tête des futures assemblées locales sont appelées à faire preuve de créativité dans les politiques publiques territoriales. C’est ce que commence à faire, dans les communes et intercommunalités, la génération des élus de 2014, en travaillant essentiellement sur la baisse des dépenses plutôt que sur un hypothétique accroissement des recettes.