Auteur : jdumonteilmecom

Modes de gestion des services publics locaux : l’étude qui bouscule les idées reçues

Je viens de piloter pour l’Institut de la gestion déléguée et l’Association des maires de grandes villes de France, une étude inédite sur les modes de gestion des services publics locaux dans les grandes villes de France. Ses résultats bousculent les stéréotypes et remet en cause quelques postures idéologiques qui font la joie des débats en conseil municipal. Régies directes, concessions, sociétés d’économie mixte…, comment les villes françaises de plus de 100.000 habitants gèrent-elles leurs grandes politiques publiques ? Ce travail de recensement exhaustif n’avait jamais été fait.  Entre avril 2012 et janvier 2013, nous avons interrogé les directions générales des grandes villes sur leurs modes de gestion de 14 politiques et services publics locaux qui vont de la distribution de l’eau à la gestion à l’accueil collectif de la petite enfance, des transports publics aux réseaux de chaleur, de la restauration collective aux équipements culturels, des palais des congrès aux activités funéraires.

Premiers enseignements : le choix du mode de gestion des services publics locaux dans les grandes villes et leurs  agglomérations est indépendant des logiques politiques partisanes ou de choix idéologiques. Quand Nice reprend en gestion directe ses transports publics, Lille Métropole inaugure son grand stade qu’un consortium privé gère désormais dans le cadre d’un contrat de partenariat public-privé. Pas possible de faire une lecture binaire : gauche = gestion publique, droite = gestion déléguée au secteur privé. Et d’ailleurs quel secteur privé ? Pour leurs transports publics, 90 % des grandes villes externalisent la gestion à des opérateurs capitalistiques qui s’appellent… Keolis (filiale 100 % de la SNCF), RATP-Dev et Transdev (Groupe Caisse des dépôts majoritaire). Par ailleurs, la gestion combinée, une partie en gestion publique directe et une autre déléguée à une entreprise, est très fréquente pour un même service public local, selon la nature des équipements, la complexité des process industriels ou les besoins d’ingénierie  (par exemple, les activités funéraires sont essentiellement en gestion directe mais la crémation, nouvelle pratique en plein développement en France, est mise en oeuvre par des entreprises spécialisées qui gèrent les funérariums).

Enfin, des secteurs évoluent profondément comme l’accueil de la petite enfance : il y a quinze ans, les crèches étaient toutes en gestion publique directe. Aujourd’hui près d’un tiers des grandes villes ont aussi des crèches en gestion déléguée gérées par des entreprises de services privées qui n’existaient pas elles-mêmes il y a une décennie (Babilou, La Maison bleue ou Les Petits Chaperons Rouges…).

Même dans un domaine comme la gestion de l’eau, où on parle souvent de tendance à la “remunicipalisation“, les grandes entreprises telles que Veolia, Suez-Environnement et Saur restent majoritairement présentes dans les grandes agglomérations françaises dans le cadre de délégation de service public (DSP). En outre, quand il y a eu une reprise en gestion directe, régie ou société publique locale, les collectivités ont recours massivement aux opérateurs industriels dans le cadre de marché publics de prestations ou de fournitures. En clair, les responsables de grandes villes que nous avons interrogés sont avant tout pragmatiques. Ils choisissent en fonction des compétences internes dont ils disposent, des besoins techniques qu’ils doivent mobiliser pour rendre le service au public le plus efficient.

Et cela bouge dans les deux sens entre gestions publique et privée : 20 % des services des 14 secteurs étudiés dans l’enquête font actuellement l’objet d’une réflexion sur un changement de mode de gestion. Ce qu’on appelle le principe de réversibilité est une réalité bien vivante. On constate surtout que les décideurs territoriaux (élus et cadres de direction), en recherche d’efficience, ont appris à mieux gérer les contrats qui les lient à leurs opérateurs extérieurs. Tous musclent leurs directions juridiques et financières pour contrôler efficacement leurs cocontractants et mieux utiliser l’argent public.

Vous pouvez télécharger le contenu complet de l’Atlas sur le site de l’Institut de la gestion déléguée.

 

Systèmes de transport intelligents : l’union sacrée

Transports intelligents : quelles actions pour la mobilité ? Sur ce thème, le SETRA (Service d’études sur les transports, les routes et leurs aménagements) du ministère de l’écologie, du développement durable et de la mer, a organisé une journée d’échanges avec  le Comité des maîtres d’ouvrages routiers (CoMOAR). C’était l’occasion de faire le point sur les actions en cours, les priorités et les collaborations à développer entre les acteurs, notamment entre l’Etat et les collectivités territoriales pour mettre en œuvre des systèmes communicants et intelligents au service de la mobilité.

Les initiatives foisonnent. Les collectivités territoriales développent l’information multimodale. En équipant la voirie départementale d’outils connectés producteurs de données, les départements ne sont plus seulement des gestionnaires d’infrastructures, ils deviennent producteurs de nouveaux services. L’Etat, à la fois opérateur et régulateur, a un rôle stratégique et  peut fédérer tous les acteurs de la mobilité dans des objectifs et un calendrier partagé, d’autant que l’Union européenne a fixé des objectifs, des échéances et une méthode pour progresser. La sécurité fait partie des priorités clairement identifiées dans les politiques européennes avec des objectifs concrets comme celui-ci qui est le plus ambitieux : zéro mort et zéro blessé grave par collision sur les routes d’Europe en 2050.

Les acteurs privés, opérateurs de transports publics, entreprises de travaux publics, constructeurs automobiles, bureaux d’étude, ou la start-up qui rêve de proposer l’application mobile universelle, tous innovent mais restent souvent incertains sur les modèles économiques. Les frontières entre les métiers sont moins étanches. Les solutions universelles proposées par des acteurs mondiaux de l’Internet posent question. Et, au centre de l’attention de tous ces acteurs, publics et privés, se trouve l’utilisateur, automobiliste, voyageur des transports publics, cycliste, piéton… Il fait l’apprentissage de la nouvelle mobilité intelligente. Il invente lui aussi de nouveaux usages, parfois de façon coopérative, s’approprie ou rejette des outils technologiques proposés pour son confort ou sa sécurité. Pour qu’il adhère, il faut que les solutions proposées soient simples d’utilisation et surtout qu’elles soient fiables. Quand, en plus ces solutions et les données proviennent des autorités publiques, elles doivent être accessibles à tous et être parfaitement sécurisées. Etat et collectivités territoriales engagent leur responsabilité dans cette fourniture de données. Et rappelons-nous que cette mutation de nos usages de mobilité se produit pour les pouvoirs publics dans une période de disette budgétaire.

Pour que les acteurs puissent progresser ensemble, Jean-François Janin, de la Direction générale des infrastructures, des transports et de la mer (DGITM) insiste sur la formation et la construction d’une culture partagée. Christian Gonson, président de l’Association des directeurs de services techniques départementaux (ASDSTD), lui fait écho en souhaitant que le CNFPT devienne partie prenante de cette mobilisation de tous les acteurs publics pour le développement des transports intelligents. D’autant qu’aujourd’hui, après les phases d’expérimentation, les solutions de transport intelligent arrivent à maturité et vont se développer à une plus grande échelle.  « Il faut se jeter à l’eau », résume Xavier Delache chef du centre des systèmes de transport et de la mobilité au SETRA. Mais comment ? Quand les protocoles d’échanges de données ne sont pas encore stabilisés et que les modèles économiques restent parfois complètement inconnus.

Les calendriers ne sont pas forcément les mêmes selon les acteurs. Les constructeurs automobiles ont aujourd’hui d’autres urgences que de proposer des systèmes d’informations embarqués très sophistiqués dont on ne sait toujours pas qui doit payer l’information, entre l’automobiliste ou les pouvoirs publics. L’information multimodale répond à une attente forte des usagers qui peuvent ainsi préparer leurs itinéraires et choisir le mode de mobilité le mieux adapté. Les premières centrales de mobilité et autres solutions en ligne proposées souvent à l’initiative des collectivités territoriales, sont prometteuses. Mais ces usagers demandent des plateformes d’information qui s’affranchissent des frontières administratives, ils veulent tout, tout de suite, avec des informations en temps réel sur l’état des réseaux ou avec des solutions billettiques simples et intégrées. Pour les autorités responsables de transport (AOT) comme pour les opérateurs, cela pose la question du partage des données. La SNCF fait toujours figure d’accusé quand elle persiste à refuser de communiquer ses données grandes lignes sur les centrales de mobilité des collectivités territoriales. Néanmoins, cela peut se comprendre car derrière la fourniture des données, on tire le fil d’une pelote qui mène à la vente de billets et demain à l’apparition de nouveaux circuits de vente concurrentiels qu’il faudra rémunérer. L’information multimodale a aussi un coût et tous ses acteurs doivent inventer de nouveaux modes de contractualisation.

Dans ce paysage des STI encore mouvant, la nécessité de créer un observatoire national apparaît, mais attention à ne pas créer une ONU des transports intelligents, prévient Bernard Basset, président d’ATEC-ITS France. Pour l’Assemblée des départements de France (ADF), Yves Krattinger, président du conseil général de Haute-Saône, défend un modèle de mobilité courante, comme il y a eu des politiques publiques pour l’eau courante au siècle dernier. Pour encourager cette fluidité et faire travailler ensemble les acteurs publics de la mobilité,  il préconise le lancement de projets emblématiques qui préfigureront la future mobilité intelligente, tels que  la mise en œuvre d’un calculateur national d’itinéraires et de déplacements, ou un grand itinéraire routier entièrement connectée sur un long trajet. Daniel Bursaux, directeur général des infrastructures, des transports et de la mer, au ministère de l’écologie, du développement durable et de l’énergie, assume le rôle stratège et fédérateur de l’Etat, d’autant que les outils de pilotage et d’études des services de l’Etat sont en pleine évolution et s’ouvre à de nouvelles coopérations. Au 1er janvier 2014, les 8 CETE (centres d’études techniques de l’équipement), le CERTU (centre d’études sur les réseaux, les transports, l’urbanisme et les constructions publiques), le CETMEF (centre d’études techniques, maritimes et fluviales) et le SETRA fusionnent pour donner naissance au CEREMA, centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement. Les systèmes de transport intelligents et toutes les solutions de mobilité futées et communicantes seront assurément au cœur des politiques publiques sur lesquelles travaillera le futur organisme qui va structurer de nouvelles coopérations avec tous les autres intervenants de la mobilité, et au premier rang avec les collectivités territoriales.

En 2015, Bison futé aura 40 ans. Le sympathique totem, inventé par les fonctionnaires d’un ministère qui s’appelait alors ministère de l’équipement et des transports, préfigurait le premier partage de données publiques pour l’information des usagers et l’amélioration d’un service public. Bison futé a fait des petits. Ce sont des troupeaux de bisons de plus en plus futés et intelligents qui faciliteront demain nos déplacements, quels que soient nos modes de mobilité.  Et l’ex-ministère de l’équipement devient chaque jour davantage agrégateur de services et de données.

Mineurs isolés étrangers : les départements ne peuvent pas accueillir toute la misère du monde mais…

On pourrait paraphraser la célèbre formule de Michel Rocard, « la France ne peut accueillir toute la misère du monde mais elle doit savoir en prendre sa part », pour évoquer l’imbroglio de la prise en charge des mineurs isolés étrangers par les départements. Cet été, Jean Arthuis, président du conseil général de Mayenne, a jeté un pavé dans la mare en signant un arrêté mettant fin à tout nouvel accueil de jeunes mineurs étrangers isolés par le service de l’aide sociale à l’enfance de son département qui se trouvait débordé par l’afflux de mineurs étrangers. Aussitôt, les ministres de la Justice, Christiane Taubira, et de l’Intérieur, Manuel Valls, avaient qualifié d' »illégale » la décision du président du conseil général de Mayenne. L’élu local a été depuis reçu au ministère de la justice mais le feuilleton n’est pas terminé. « Nous avons 57 jeunes mineurs étrangers en Mayenne avec une augmentation extrêmement sensible ces derniers temps et nous sommes en présence de filières d’immigration clandestine », estime Jean Arthuis. En juin dernier, son collègue du Maine-et-Loire, Christophe Béchu, avait refusé d’accueillir de nouveaux mineurs étrangers isolés, faute de place dans les structures d’hébergement spécialisées du département.

Selon L’Assemblée des départements de France (ADF) et le ministère de la Justice, on recense en France entre 7.500 et 8.000 mineurs étrangers isolés. La plupart sont de très « grands adolescents ». Selon l’association France Terre d’asile, la prise en charge d’un mineur étranger isolé s’élève environ à 55.000 euros par an. Depuis la circulaire de la Garde des Sceaux du 31 mai dernier, un nouveau dispositif national d’accueil a été décidé pour répartir les placements dans un plus grand nombre de départements et éviter l’engorgement de certains départements d’immigration comme la Seine-Saint-Denis qui en accueille 700. Actuellement, dans le département du Nord, 500 mineurs étrangers sont pris en charge dans l’aide sociale à l’enfance, m’explique Patrick Kanner, président du conseil général, soit une dépense de 22 millions d’euros par an. Dans ce département, sur 5.000 placements de mineurs, 10 % des places des centres d’accueil sont occupées par des mineurs étrangers isolés. « C’est toujours un coût supérieur car il y a des problèmes spécifiques comme l’apprentissage de la langue, nous travaillons avec des associations spécialisées », indique Patrick Kanner qui ajoute : « Nous souhaitons mettre en œuvre des politiques dignes, mais la massification de la demande montre l’inadaptation des dispositifs « . Le coût moyen d’un accueil en centre spécialisé est de 180 euros par jour. Dans le Nord, la durée moyenne de placement est de cinq ans.  Dans les Côtes d’Armor, département présidé par Claudy Lebreton, président de l’ADF, on accueille 102 mineurs étrangers isolés, contre 21 il y a trois ans. Plus de la moitié, 55 mineurs, viennent de la RDC (République démocratique du Congo, ex-Zaïre), « cela montre bien qu’il y a des filières mais cela, on le savait », reconnaît Claudy Lebreton.

Pour le président de l’ADF, le problème n’est pas nouveau : « L’ADF a tenté de négocier pendant des années avec le gouvernement précédent, notamment quand notre ancien collègue Michel Mercier était Garde des Sceaux mais la discussion a avorté. Nous avons repris la discussion avec Christiane Taubira, un groupe de travail est animé par Jean-Louis Touraine, président du conseil général d’Ile-et-Vilaine, troisième département en France le plus impacté après Paris et la Seine-Saint-Denis, avec près de 700 mineurs étrangers. »  Aujourd’hui, l’ADF a obtenu un protocole d’accord et il y a un comité de suivi animé par la directrice de la PJJ (Protection judiciaire de la jeunesse).

« Nous avons un devoir d’hospitalité », estime Claudy Lebreton en rappelant le poids de l’histoire, « mais il faut se poser la question : s’agit-il d’une problème d’immigration ou d’enfance en danger ? Celui qui est âgé de 18 ans et un mois est traité par les filières administratives de l’immigration, celui qui a 17 ans et 6 mois est pris en charge par les départements. Il y a une question de compétence et de responsabilité, et bien sûr de moyens financiers. Nous demandons une vraie clarification. » Cette clarification nécessaire se pose aussi sur l’âge des demandeurs de l’aide sociale. Claudy Lebreton raconte que, souvent les jeunes ont des faux papiers fournis par les filières d’immigration. Cela produit des situations ubuesques : « Dans mon département, on pratique des tests osseux pour vérifier l’âge des jeunes, ces tests tolèrent une marge d’erreur de 18 mois. Tout cela est soumis au procureur de la République et des jeunes dont les tests ont révélés un âge supérieur à 22 ans ont été transférés à l’OFPRA (Office français de protection des réfugiés et apatrides) mais l’OFPRA si fie aux papiers d’identité pour dire que ces jeunes relèvent de l’enfance en danger et nous renvoie la patate chaude ».

Quelle solution ? L’ADF souhaite le mise en œuvre d’un fonds national pour financer la prise en charge de ces enfants. Bien malgré eux, les conseils généraux se retrouvent associés à la politique d’immigration avec l’accueil de ces jeunes. « Pour ceux qui sont en règle, on les prend en charge et la plupart d’entre eux ne posent pas de problème », nous dit Claudy Lebreton, « ils apprennent le Français et dans le département des Côtes d’Armor, 32 d’entre eux ont passé récemment avec succès des examens professionnels, du C.A.P. au bac professionnel’.  Et d’ajouter : « Nous faisons notre job avec humanité ».

Illustration : manifestation à Angers, en juin dernier, contre la décision du président du conseil général.

Service public 2.0, pour des politiques publiques collaboratives

Et si on repensait le service public comme une « plateforme » dont les citoyens deviennent acteurs. Et si on passait d’une logique de consommation de droits acquis à une logique de responsabilisation des usagers, d’implication de chacun dans le service public dont il bénéficie. En cette rentrée, l’Institut de l’entreprise publie une note prospective intitulée Service public 2.0 qui propose un modèle alternatif, fondé sur le partage des rôles entre l’usager et l’administration dans la production du service public. Dans ce modèle, le citoyen n’est plus le simple consommateur du service, mais son co-producteur, devenant par la même occasion co-responsable de l’intérêt général. Pour moi qui traque l’innovation sociale dans les politiques territoriales, cette note est bienvenue et mérite une large diffusion. La puissance du crowdsourcing est impressionnante, comme je l’évoquais il y a quelques semaines à partir de l’application Tranquilien, récompensée en juin dernier dans le cadre du  concours Dataconnexions organisé par Etalab.

L’auteur de la note de l’Institut de l’entreprise, Elisabeth Lulin, ancienne élève de l’Ena qui a commencé sa carrière à l’Inspection générale des finances, modélise les conditions de la réussite de cette nouvelle façon de co-produire du service public. Pour elle, il y faut trois ingrédients : « d’abord une pédagogie du partage et de l’implication consistant à faire prendre conscience à chacun de ce qu’il peut apporter à la collectivité -­ du temps, des compétences, des capacités inutilisées ; ensuite une organisation de l’administration sur le concept de plateforme, bien connu des informaticiens, qui consiste à structurer ses ressources et son action de manière à donner à d’autres les moyens d’agir – une organisation par nature ouverte à la coopération, et prévue pour cela ; enfin, la création de mécanismes de confiance et d’incitation pour susciter et entretenir dans la durée l’esprit contributif – des mécanismes qui vont du simple « nudge » (un design de l’interaction avec l’usager propice à son implication) jusqu’aux monnaies sociales ».

Ces pratiques collaboratives existent déjà. Dans un benchmark (parangonnage en bon français) très pédagogique, la note de l’Institut de l’entreprise recense des exemples réussis. C’est la démarche des Urban mechanics lancée par le maire de Boston, Thomas M. Menino qui mobilise les habitants pour un meilleur environnement urbain. En mai dernier, le Mayors’ Innovation Summit, à Philadelphie, a été l’occasion de présenter ces expériences participatives. C’est aussi l’initiative Shared lives plus, réseau communautaire anglais pour la prise en charge de personnes malade, âgée ou vulnérable. En France, c’est l’exemple du réseau Vigie nature, observatoire de la biodiversité créé par le Museum national d’histoire naturelle, qui s’appuie sur un vaste réseau citoyen, avec une méthodologie d’observation éprouvée. Environnement, mobilité, santé, sécurité, éducation, les champs de déploiement de ces nouvelles plateformes sont immenses. Dans la perspective de prochaines élections municipales de mars 2014, les candidats trouveraient intérêt à s’emparer de ce thème pour renouveler la gestion urbaine.

 

Le grand désarroi des administrations déconcentrées de l’Etat

 

 

L’Etat territorial, c’est-à-dire l’administration déconcentrée, se porte mal. La grande réforme des préfectures, la Réate (Réforme de l’administration territoriale de l’Etat) mise en œuvre depuis 2010 avec comme objectifs affirmés de resserrer le nombre de directions départementales et régionales, de renforcer les rôles de pilotage des préfets, s’est faite à l’aune de la RGPP et de la réduction des moyens sans véritable redéfinition des objectifs. Le rapport sur la stratégie d’organisation à 5 ans de l’administration territoriale de l’État, que viennent de remettre au Premier ministre, le préfet Jean-Marc Rebière et l’ingénieur des Ponts Jean-Pierre Weiss, s’efforce de trouver des pistes d’évolution crédibles en dégageant des scénarios. Une chose est claire : pour compenser les créations de postes dans d’autres administrations (éducation, police, justice…), le downsizing et la réduction des moyens vont se poursuivre, 9 % de baisse d’effectifs sur 5 ans, « 1% par an d’effort en moyenne pour les directions départementales, dont plusieurs restent très fragiles ainsi que pour les préfectures de département hors prise en compte des évolutions infradépartementales soit 5% sur le quinquennat ; 2 % en moyenne pour les directions régionales et les administrations centrales soit 10% sur la durée du quinquennat », précise le rapport.

Rebière et Weiss ne cachent pas les difficultés. « Les responsables des organisations syndicales, unanimes, de niveau national comme territorial, ont mis en avant de façon très convaincante le désarroi, la lassitude et désormais la faible motivation des agents de l’Etat à exercer des missions dont ils ne trouvent plus le sens. Les responsables administratifs territoriaux de tout niveau relaient ce diagnostic, dont ils ne s’exonèrent pas », constatent les rapporteurs qui n’ignorent pas non plus les travers de l’administration : modèle français d’organisation et de production des services publics « néo-traditionnel » avec donneur d’ordre unique, du ministre au responsable d’une équipe dans un service déconcentré, « directives et circulaires de tout acabit qui prescrivent par le détail les modes de faire attendus des agents », complexité et instabilité réglementaire avec « des politiques publiques changeantes, requérant la coordination d’acteurs multiples, qui ne partagent pas nécessairement les mêmes objectifs, et font appel à des compétences diverses de plus en plus aiguisées, donc difficiles à mobiliser », lenteur des réponses comparée à nos voisins européens.

Tous ces maux de l’administration déconcentrée sont vécus dans un contexte de nouvelle réforme de décentralisation qui va renforcer le rôle des métropoles et désigner des chefs de files par les collectivités pour piloter un grand nombre de politiques publiques. « Les partenariats avec une, voire plusieurs collectivités territoriales, sont beaucoup plus fréquents que les missions régaliennes exercées par l’Etat seul », constatent les auteurs du rapport, avant d’ajouter que « ces partenariats, ou si l’on préfère ces coproductions, sont habituels et particulièrement consommateurs de moyens de l’Etat même lorsque la collectivité territoriale est clairement responsable des services publics concernés. » Première piste d’évolution : le transfert de compétences vers les collectivités doit se poursuivre. Il est en cours dans certains domaines : droit des sols (ADS), assistance technique pour raisons de solidarité et d’aménagement du territoire (ATESAT). Les transferts pourraient aussi concerner des acteurs tels que les fédérations sportives pour des politique du sport gérer aujourd’hui localement par des agents de l’Etat.

Autre recommandation capitale dans ce contexte de downsizing, il faut en finir avec les commandes répétées des cabinets ministériels qui exigent la fourniture de données de toute sorte par les services déconcentrés. « Les administrations centrales ne doivent plus demander ce que les services déconcentrés peuvent faire pour elles mais ce qu’elles peuvent faire pour eux », recommandent Rebière et Weiss dans une formule digne de J-F Kennedy. Ils développent ensuite trois scénarios d’organisation relativement classiques, en demandant au gouvernement de prendre « des engagements de service public (…) énoncés dans des termes simples, concrets et vérifiables, partant de l’attente des différents bénéficiaires du service public. » Jean-Pierre Weiss en a dessiné les contours lors d’une réunion avec les partenaires sociaux : « dans le champ des contrôles, il est nécessaire de contrôler la qualité des restaurants toutes les X années. Si cela n’est pas possible, il faut voir comment y parvenir autrement. Par exemple, pour la délivrance des autorisations d’installations classées pour la protection de l’environnement, un délai de 12 mois pourrait être proposé. Ainsi, il est donné un contenu très concret à l’exercice du service public. Ce travail ne prend pas des années. Il est possible d’envisager des résultats début 2014. »

À côté de ces recommandations opérationnelles d’application rapide ou de la question des implantations infradépartementales (40 sous-préfectures ont moins de dix agents et la situation est comparable pour un nombre significatif de trésoreries), le rapport aborde aussi des questions porteuses d’une évolution en profondeur, comme la place pour l’expression des usagers du service public. « La faiblesse de la représentation des usagers du service public, à quelques exceptions notoires comme les associations de parents d’élèves, les associations de protection de l’environnement, les fédérations de chasse, les anciens combattants et d’autres dans le champ social (handicapés par exemple)… sert depuis des années d’excuse à l’absence d’initiatives en ce domaine », constatent les rapporteurs. Pour y remédier, ils proposent d’encourager les conseils économiques, sociaux et environnementaux régionaux à constituer en leur sein des commissions d’usagers du service public qui pourraient préfigurer de futures instances autonomes. L’administration de l’Etat n’en a pas fini de sa mutation.

PS : Alors que je mets en ligne ce billet, la Cour des comptes publie ce 11 juillet un rapport sur l’organisation territoriale de l’Etat. Ce rapport très sévère dénonce  les défauts de cohérence de l’Etat territorial, sa gouvernance mal assurée
et une gestion des ressources humaines inadaptée. Les magistrats financiers concluent que « l’État se doit d’adapter son organisation territoriale et de repenser ses missions afin de les remplir plus efficacement et de mieux les articuler avec celles de collectivités territoriales. » Extrait éloquent de ce rapport :  « La décentralisation à la française aboutit, de droit ou de fait, à une cogestion entre les collectivités et les services déconcentrés de l’État. Le projet actuel de décentralisation renforce encore cette conception en la généralisant dans les domaines du développement économique, de la formation professionnelle, après bien d’autres, intervenues notamment dans le domaine social. Au-delà de la multiplication des nécessaires réunions de coordination, souvent des doubles instructions, de la lourdeur des procédures et du retard dans les décisions, la multiplication des intervenants, dans un contexte de réduction globale des effectifs, a un coût et des conséquences de moins en moins supportables. Elle va à l’encontre de l’efficacité des politiques publiques. L’État pourrait, là où c’est nécessaire, organiser et faire respecter les politiques publiques transférées ou déléguées, sans intervenir dans leur gestion. »

 

Oumou Sall Seck : Ce que maire veut dire

Video à visionner toute affaire cessante pour ceux qui s’intéressent aux politiques territoriales, ce reportage édifiant a été diffusé il y a quelques jours sur Arte. Les journalistes d’Arte ont suivi mon amie Oumou Sall Seck de retour dans sa commune, Goundam, près de Tombouctou, après 14 mois d’exil. J’ai déjà parlé dans un autre billet de mon blog d’Oumou Sall Seck, car elle est intervenue à Nantes récemment lors du Vème Forum mondial des droits de l’homme.

Maire de Goundam, près de Tombouctou, Oumou Sall Seck est d’origine peuhle, sonrhaï, et touareg. Elle a été  la première femme élue dans le nord Mali. Le 28 décembre dernier, elle avait écrit une remarquable tribune dans le New York Times « Save Mali Before It’s Too Late ».

Je vous conseille aussi de lire les réponses qu’elle a apportées à un entretien organisé dans le cadre du Global local forum. Elle y parle de décentralisation, du rôle respectif du pouvoir central et des pouvoirs locaux. « Les collectivités ont le devoir d’adopter une nouvelle approche de gestion des questions de paix, de sécurité et de développement, qui soit intelligente, engagée et soutenue. Une nouvelle approche qui permettrait à la fois de renforcer le processus démocratique, d’enraciner la décentralisation et de favoriser le développement économique et social », déclare-t-elle. Elle nous dit son espoir pour le Mali. Le « vivre ensemble » est  encore possible :  « J’y crois, et nous y croyons fermement. Et nous nous y attellerons. Ce qui justifie le lancement, il y a quelques semaines, d’un Mouvement dénommé Trait d’Union. Comme son nom l’indique, ce Mouvement est composé des personnalités, et des personnes issues du métissage, donc un creuset de diversité ethnique. Il a pour objectif de contribuer à l’apaisement du climat social entre les communautés afin de restaurer le vivre ensemble d’antan. Notre motivation est de ressouder le tissu social. La vision du mouvement Trait d’union se fonde sur un Mali réunifié, prospère à toutes les communautés et toutes les confessions qui cohabitent en bonne intelligence et où il fait bon vivre pour chacun et pour tous. » Bravo et respect à Oumou qui honore le mandat de maire.

Dotations, péréquation : le rapport qui annonce un big-bang des finances locales

 

Le Premier ministre a depuis peu sur son bureau un rapport de l’Inspection générale de l’administration (IGA) et de l’Inspection générale des finances (IGF) qui propose une refonte en profondeur des relations entre l’Etat et les collectivités territoriales. Ce rapport, dont La Lettre du Secteur Public publie en exclusivité de larges extraits, apporte des réponses concrètes à cette question de fond : comment poursuivre la progression de la péréquation des dotations de l’Etat aux collectivités territoriales alors que ces dotations vont baisser de 3 milliards d’euros en 2014 et 2015 ? Le rapport IGA-IGF propose une méthode et un calendrier avec un phasage des mesures proposées dès 2014 débouchant en 2015 sur une réforme structurelle de la dotation globale de fonctionnement (DGF) qui pourrait permettre en 2016 une sortie négociée de la période actuelle dans le cadre du pacte de confiance Etat-collectivités annoncé par le gouvernement.

Le système actuel de péréquation est à bout de souffle, il doit être profondément remanié et simplifié, estime la mission IGA-IGF. Ce système présente d’importantes faiblesses structurelles en raison des empilements opérés au fil du temps, La complexité s’est encore accrue depuis la réforme de la fiscalité locale en 2009. Il y a trop de dispositifs parfois contradictoires ou redondants, la mission propose d’en réduire le nombre et d’en resserrer les conditions d’attribution, notamment pour la DSU et la DSR. Selon le rapport, la montée en puissance de la péréquation doit être accélérée, notamment pour le fonds de péréquation des ressources intercommunales dont les effets péréquateurs sont parmi les plus efficaces.

Les rapporteurs préconisent d’intensifier la péréquation dès 2014 en s’appuyant sur la baisse de 3 milliards des dotations et par une réduction des mécanismes de garantie. Ils proposent ensuite d’étaler sur deux ans, en 2014 et 2015, le resserrement des conditions d’éligibilité des dotations de péréquation. Pour eux, ce resserrement pourrait être rendu plus acceptable si la baisse des dotations de l’État se répartissait sur la base de critères péréquateurs. Rien de serait pire que d’opérer une baisse de la DGF de manière non péréquatrice et proportionnelle, par diminution de la dotation de base et des parts compensations, cela aurait pour conséquence d’accroître les écarts de richesse, ce qui rendrait alors nécessaire un renforcement de la péréquation.

La mission propose, enfin, d’engager la réforme de la dotation globale de fonctionnement (DGF) et les dotations de péréquation qui lui sont liées. Pour cela, on pourrait revoir les indicateurs de ressources et de charges et choisir, mieux qu’aujourd’hui, ceux qui seront les mieux adaptés à l’objectif de péréquation. Les rapporteurs rappellent que la péréquation, outre son objectif de justice et de rééquilibrage entre collectivités, présente aussi l’avantage de réduire l’intérêt et donc la tentation d’augmenter les impôts locaux dans les collectivités les plus riches, comme l’avait montré le rapport Carrez – Thénault en 2010.

Avec ce rapport, le Premier ministre dispose maintenant d’une base de propositions argumentées pour réformer les finances locales. Qu’en pense l’ancien maire de Nantes? À défaut de s’attaquer à la refonte de la fiscalité locale, chantier toujours repoussé, Jean-Marc Ayrault peut commencer par celle des dotations. Le début d’un nouveau cycle municipal après les élections de mars prochain lui ouvre une fenêtre de tir. Mais pour réussir, il lui faudra convaincre les élus locaux et leurs représentants. Le pacte de confiance Etat-collectivités devra mériter son nom.

 

VIVEMENT 2050 ! Programme pour une économie soutenable et désirable

Non l’écologie politique et économique n’est pas triste. Changez de lunettes et lisez ce livre qui offre une bonne synthèse des travaux en cours, rapports et essais (dont il fournit d’ailleurs une abondante et utile bibliographie, une véritable bibliothèque !) sur le nouveau monde globalisé du XXIème siècle et l’économie écologique qui pourrait être mise en œuvre dans le contexte émergent. Partant des constats dressés à la Conférence Rio + 20, les auteurs sont convaincus que seuls deux scénarios sont possibles : celui de l’effondrement du système actuel sur les ruines duquel il faudra reconstruire ou celui d’un dialogue planétaire pour imaginer l’avenir que nous voulons et le mettre en oeuvre concrètement.

N’allez pas croire qu’on est en pleine utopie. Ce livre s’inscrit dans le cadre du projet de développement soutenable pour la XXIème siècle, mis en place par la Division des affaires économiques et sociales des Nations Unies. Les auteurs s’appuient d’ailleurs sur des rapports de l’ONU ou reprennent les travaux de Joseph Stiglitz pour proposer d’autres indicateurs de développement que le PIB. Ils se livrent à une description de la vie en 2050 si on met en œuvre l’économie soutenable et désirable qu’ils appellent de leurs vœux, solidaire et écologique. Tout cela mérite le détour même si vous n’êtes pas un lecteur écologiste forcené. C’est aussi l’occasion d’approfondir des concepts tels que les bonus-malus pour la fiscalité écologique ou de découvrir  des formules inusitées comme les fiducies de biens communs.

Les auteurs : Robert Costanza (Institut pour des solutions durables de l’université de Portland),  Carol Franco (Centre de recherches de Woods Hole, Massachusetts), Gar Alperovitz (département des sciences politiques de l’université du Maryland), Herman E. Daly (Ecole d’affaires publiques de l’université du Maryland), Joshua Farley (Institut de sciences économiques écologiques de l’université du Vermont), Tim Jackson (groupe de recherches « Modes de vie durables » de l’université du Surrey), Ida Kubiszewski (Institut pour des solutions durables pour l’université de Portland), Juliet Schor (département de sociologie de l’université de Boston) et Peter Victor (faculté d’études environnementales de l’université de York, Canada).

Edité par Les Petits Matins, en coédition  avec l’Institut Veblen. 332 pages, 14 euros

ISBN : 978-2-36383-085-2

Dépenses des collectivités locales : l’injonction paradoxale

Le dernier rapport de la Cour des comptes sur la situation et les perspectives des finances publiques contient des propos sévères sur les collectivités territoriales. Elles sont appelées à participer plus fortement à l’effort de redressement des comptes publics. Globalement en France, la progression de la dépense (1 %) a ralenti par rapport à la moyenne des années 2008-2011 (1,4 %) mais la Cour note que, si les normes de dépenses de l’Etat et de la sécurité sociale ont été respectées, les dépenses des collectivités territoriales ont été plus dynamiques qu’anticipé. Les magistrats financiers conseillent donc au gouvernement de ne donner aucun moyen supplémentaire aux collectivités : “affecter globalement de nouvelles ressources fiscales aux collectivités territoriales pourrait les inciter à accroître leurs dépenses. Or elles devront contribuer significativement à la maîtrise des dépenses publiques. L’affectation de nouvelles ressources irait à l’encontre de l’effet recherché par l’État en diminuant ses dotations.“

Analysant les données de la comptabilité nationale, la Cour des comptes constate que le montant total des dépenses des collectivités territoriales (221,4 milliards d’euros) a augmenté de 2,6 % en 2012 après une hausse de 3 % en 2011. Pour les magistrats financiers, cette évolution « met en évidence l’existence d’une difficile maîtrise des dépenses de fonctionnement et le maintien d’une capacité d’investissement, principalement pour le secteur communal ». Cette accélération est portée principalement par l’augmentation des dépenses de personnel qui a été plus forte qu’en 2011 : + 2,6 % pour les communes, + 8,7 % pour les intercommunalités, + 2,6 % pour les départements et + 3,8 % pour les régions en 2012 contre respectivement + 1,8 %, + 7 %, 1,9 % et + 2,9 % en 2011. Les collectivités ont pu faire face à ces augmentations grâce à la hausse des recettes fiscales. Parallèlement, le produit fiscal des communes a progressé de 2,7 % et celui des groupements à fiscalité propre de 8,2 % tandis que l’augmentation se limitait à 1,0 % pour les départements et à 1,3 % pour les régions.

Au moment où la Cour des comptes présentait son rapport, Arkéa Banque et le Forum de la gestion des villes publiaient une note de conjoncture générale sur les finances locales. Que constate-t-on ? Les régions sont confrontées à de fortes contraintes sur leurs recettes. Suite à la suppression de la taxe professionnelle, elles ne disposent plus de levier sur la fiscalité directe. Résultat : entre 2002 et 2012, la dette régionale a progressé de +9,4% en moyenne annuelle. Du côté des départements, les dépenses d’action sociale continuent à croitre et les politiques d’investissement sont revues fortement à la baisse. Quant au bloc local (communes et intercommunalités), Arkéa Banque et le Forum de la gestion des villes estiment que la hausse des dépenses de fonctionnement  sera seulement de 1,8% en 2013, en net ralentissement par rapport à 2012 (+4,0%) mais les charges de personnel (23% des dépenses de fonctionnement enregistreront une évolution proche de celle prévue en 2012 (+4,8%, contre +5,0% en 2012).

Impossible de faire refroidir le moteur de la dépense publique locale ? Une récente étude de la DGCL (Direction générale des collectivités locales) indique que les collectivités vont subir des dépenses contraintes importantes en 2013 et au-delà, conséquences de nouvelles lois et décrets qui s’imposent aux gestionnaires territoriaux. Quelques exemples : le relèvement de la cotisation retraite employeur à la CNRACL (Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales) coûtera 1,15 milliards d’euros sur 2013-2014. Le décret de juillet 2012 relatif à l’âge d’ouverture du droit à la retraite anticipée à 60 ans pour les assurés ayant commencé à travailler avant 20 ans coûtera  aux collectivités 75 millions par an en fin de montée charge (2015). Et on s’impatiente du peu d’empressement des élus locaux à embaucher des emplois d’avenir. Le ministre du Travail Michel Sapin a demandé aux préfets d’être plus pressants auprès des maires pour accélérer la création de ces emplois aidés.

Signe de cette injonction paradoxale qui demande aux gestionnaires territoriaux de réduire les dépenses mais de développer de nouvelles politiques, le récent plan gouvernemental de développement des gardes d’enfants annoncé début juin et élaboré sans concertation avec les associations d’élus locaux. L’Association des maires de France a fait le calcul : une place en accueil collectif représente un coût de 18.000 euros en investissement, et un coût en fonctionnement annuel de 15.000 euros. Une fois atteint l’objectif de 100.000 places en accueil collectif, le coût de fonctionnement s’élèvera à 1,5 milliard d’euros, un montant bien supérieur aux aides qu’apportera la Caisse nationale d’allocations familiales. Autre cas bien connu : on a critiqué la timidité des élus locaux à mettre en œuvre  la nouvelle organisation des rythmes scolaires demandée par le ministre de l’Education nationale. Il faut savoir que le coût de l’aménagement du temps scolaire est estimé à 130 euros par enfant de moins de 6 ans et de 100 euros par enfant de plus de 6 ans, pour 3 heures par semaine. Si toutes les communes organisent les activités périscolaires avec des animateurs rémunérés, le réaménagement du temps scolaire coûtera de l’ordre de 600 millions d’euros en année pleine. Pour les départements (hors Ile de France) au titre des transports scolaires, l’augmentation sera de 60,4 millions par an, soit une augmentation de 3,1% du budget du transport scolaire. Une situation de plus en plus intenable pour les élus locaux.

 

Moi Président, j’ai rouvert de tribunal de grande instance de Tulle

Voilà, c’est fait, les habitants de Tulle en Corrèze ont retrouvé leur tribunal, ils n’auront plus à parcourir 30 km pour aller à Brive où les deux TGI du département avait été regroupés dans un effort de rationalisation de la carte judiciaire mené à la hache par Rachida Dati, Garde des Sceaux, en 2008. La Corrèze, heureux département de 243.551 habitants, comptera donc deux tribunaux de grande instance puisque la décision gouvernementale de réouverture prévoit explicitement le maintien du TGI de Brive. Cette restauration s’est faite en douceur. Pour faire bonne mesure, on comptera deux autres villes bénéficiant de la réimplantation d’un TGI : Saint-Gaudens et Saumur.

Un communiqué du ministère de la Justice chiffre entre 600.000 et 950.000 euros les coûts de fonctionnement du TGI de Tulle. De bons connaisseurs de la justice estiment qu’il convient de tripler ces chiffres. Mais la question n’est pas là. Cette annonce intervient deux jours après la présentation du rapport de la Cour des comptes qui appelle à une réduction plus vigoureuse des dépenses publiques, les magistrats financiers sonnant le tocsin face à la dégradation des comptes publics et du moindre rendement de l’impôt.  Il y a quinze jours, l’USM (Union syndicale des magistrats) rendait publique une lettre adressée en avril dernier à la Garde des Sceaux par les très sérieuses conférences des premiers présidents et des procureurs généraux qui l’alertaient sur la grande misère de la justice. Les magistrats signalaient que pour les frais de justice, malgré la hausse récente de l’enveloppe budgétaire, à défaut d’abondement, leur paiement ne pourra plus être assuré à compter du troisième trimestre 2013 ; que pour les frais d’affranchissement, la baisse de 7% allait entrainer un blocage du fonctionnement de l’institution judiciaire. Enfin, ils indiquaient pour les crédits immobiliers, que la réduction est telle que « seul un entretien d’urgence et de sécurité immédiate pourra être entrepris dans de nombreuses juridictions ».

Voilà le contexte dans lequel se produit la réouverture du TGI de Tulle. En février dernier, une mission dirigée par Serge Daël, conseiller d’État honoraire, avait produit un rapport sur huit villes dont les TGI avaient été supprimés. Elle indiquait n’avoir pas retenu, à titre principal, la réouverture des TGI supprimés car « la quasi-totalité des juridictions supprimées (à l’exception peut-être de Guingamp) était de petites juridictions, dont le fonctionnement était fragile » et elle préconisait  dans ces huit villes la création d’une chambre détachée de proximité pour répondre « à moindre coût, aux problèmes rencontrés dans les différents sites concernés ». Le rapport Daël anticipait toutefois le rétablissement du TGI de Tulle tout en précisant que « ce n’est cependant pas la solution que la mission recommande ». Le rapport proposait finalement « que le siège du TGI qui constitue désormais le TGI de la Corrèze soit fixé à Tulle « avec la création d’une chambre détachée pour remplacer l’actuel TGI de Brive-la-Gaillarde ». On sait désormais ce qui est advenu.

Pour rajouter aux éléments de contexte, citons pour Marylise Lebranchu, ministre de la réforme de l’Etat, de la décentralisation et de la fonction publique. Lors d’un déplacement il y a dix jours, en Charente-Maritime, elle a vaillamment plaidé pour une mutualisation renforcée des services publics. Inaugurant à Marennes, un guichet unique d’accueil regroupant de nombreux services à la population dans les domaines de l’économie, du droit et de la justice, de la formation et de l’insertion, la ministre a indiqué que « la mutualisation est une chance ». Elle affirmait qu’ « à un moment de notre histoire où la maitrise de la dépense est un impératif, nous devons ensemble, prouver que des marges de manœuvre existent. » Il n’est pas sûr que le signal corrézien engage les mêmes marges de manoeuvre.