100 congrès des maires au service des libertés locales

Aux internautes qui suivent régulièrement ce blog, je dois des excuses pour mon long silence depuis le dernier post mis en ligne le 21 septembre. J’ai été totalement mobilisé par la préparation du 100ème congrès des maires de France qui a eu lieu du 20 au 23 novembre. Outre la préparation et l’animation des débats en séances plénières de ce congrès, j’ai assuré la rédaction d’une publication sur l’histoire des congrès des maires, parue sous forme d’un hors-série de Maires de France (disponible auprès de l’AMF)   et j’ai organisé une exposition sur ce même thème durant le congrès. Pour me faire pardonner, ce long silence, je sous livre ci-dessous, des extraits de mon article d’introduction de cette publication. Pour ceux que l’histoire intéresse, voici aussi un lien si vous souhaitez revoir l’émission L’info dans le retro présentée par Fabrice D’Almeida sur Public Sénat, à laquelle j’ai participé avec François Baroin, président de l’association des maires de France. 

« Dans vos regards et dans vos attitudes, il me semble voir la France. Et c’est si rare, de pouvoir considérer son pays en face, avec des visages. » Quand François Mitterrand prononce ces paroles au 77ème Congrès en novembre 1994, il résume ce qui fait la force des congrès des maires, un lieu et un moment durant lesquels s’incarne la République dans la diversité de ses territoires, des opinions politiques, et des élus locaux en responsabilité de la vie quotidienne de nos concitoyens et du devenir de communautés humaines.

(…) Dans les années de forte croissance ou dans les moments de crise, le congrès des maires n’a jamais été un rassemblement corporatiste de défense des élus locaux. L’évolution des thèmes abordés dans les congrès montre, en continu, la montée en puissance des compétences exercées par les élus locaux, des questions hygiénistes du début du XXème siècle aux problématiques environnementales d’aujourd’hui, de la création des bureaux de bienfaisance aux débats actuels sur l’inclusion sociale. L’urbanisation et l’aménagement du territoire restent aussi des sujets centraux comme les grands projets d’équipement, hier l’électrification de la France réussie à partir de syndicats intercommunaux, aujourd’hui l’aménagement numérique du territoire.

Célébrer cette histoire des congrès des maires et en mesurer l’importance n’est donc pas un exercice nostalgique. C’est comprendre la vitalité de la démocratie, son fonctionnement, à partir de sa cellule de base qu’est la commune. Depuis le Congrès des maires de 1907, le combat pour les libertés locales est le fil conducteur de la grande réunion annuelle des maires, avec la question des moyens et ressources pour faire vivre ces libertés locales. Dès les premiers congrès, les maires parlent de décentralisation et demandent à l’État central de leur faire confiance. Au fil des congrès, le dialogue avec les gouvernements et l’administration est parfois rugueux. Dès les années 1930, les maires s’opposent aux tentations technocratiques et plaident pour les simplifications administratives.

L’histoire des congrès des maires montre que la mobilisation des élus pour le respect des libertés locales est généralement victorieuse, comme en témoigne l’échec des fusions autoritaires de communes en application de la fameuse loi Marcellin de 1971. En revanche, quelles que soient les époques, le dialogue entre l’État et les communes sur les finances locales reste toujours asymétrique, “une longue histoire marquée du sceau de l’empirisme et de la suspicion”, selon la formule d’Alain Poher, président de l’AMF, au congrès de 1975.

légende de la photo :  Le 26 novembre 1953, 1.200 maires réunis en congrès, manifestent devant le ministère des finances pour protester “contre les restrictions et des décrets qui les placent  sous les ordres des représentants de l’administration des finances“.

 

 

 

État-collectivités : La différentiation des territoires

Pour l’application de son programme, le président de la République préfère parler de transformation plutôt que de reformes. Est-ce le cas pour la relation entre l’État et les collectivités locales ? Après les annonces faites en juillet lors de la Conférence nationale des territoires, voici venue l’épreuve des faits à la veille de la présentation du projet de loi de finances pour 2018. Lors de la Conférence des villes, le 20 septembre, le Premier ministre a rappelé l’objectif de 13 milliards d’euros d’économies des collectivités territoriales sur cinq ans, mais il ne s’agira pas d’une baisse des dotations comme cela a été pratiqué lors du précédent quinquennat. “Nous, nous vous demandons de maîtriser sa hausse, c’est très différent ! C’est-à-dire que vos dépenses vont bien continuer à augmenter en valeur absolue. Mais nous vous demandons d’infléchir la courbe, afin de limiter cette augmentation“. Edouard Philippe a même annoncé qu’après trois ans de baisse de la DGF de l’ordre de 9,3 milliards d’euros, “les concours financiers aux collectivités territoriales ne baisseront pas en 2018. Ils seront même en hausse au global de près de 384 millions d’euros“, propos confirmés le même jour par son ministre de l’action et des comptes publics, Gérald Darmanin.

Pour parvenir à la baisse des 13 milliards, le gouvernement va donc faire du sur-mesure, en ciblant les grands comptes territoriaux, les 300 ou 350 grandes collectivités qui représentent plus de 70 % de la dépense publique locale. Il leur sera demandé de maîtriser la hausse tendancielle de leurs dépenses de fonctionnement. Cela se fera localement dans le cadre de contrats avec des objectifs à atteindre. “Si chacun joue le jeu, contient ses dépenses de fonctionnement et réduit son endettement, alors nous n’aurons pas besoin de revenir à la rigidité des mécanismes correctifs“, explique le Premier ministre. C’est la première différentiation entre les collectivités, grandes et petites.

L’autre différentiation concerne l’évolution institutionnelle des territoires. Pas de réforme générale mais la possibilité ouverte aux métropoles et aux départements de se rapprocher sur le modèle lyonnais et aux départements volontaires de fusionner. “Nous soutiendrons les fusions de départements ou de communes, dès lors qu’elles répondent à l’intérêt général“, annonce le Premier ministre. Il faut prêter attention au discours d’Emmanuel Macron aux préfets, le 5 septembre dernier, quand il a déclaré que “l’égalité républicaine, aujourd’hui, passe par une approche différenciée, dans les analyses et les réponses qu’il faut apporter“. Le président de la République a demandé aux préfets de se mobiliser pour encourager les expérimentations et de nouvelles organisations avec des délégations de compétence ou transferts de services.

Cette approche différenciée marque une rupture avec le traditionnel jardin à la française dans lequel l’État organise, depuis plus de deux siècles, sa relation avec les collectivités de façon uniforme. Cette transformation annoncée résistera-t-elle à la culture administrative asymétrique entre Paris et les territoires ? En cette rentrée, l’État central a envoyé des signaux contradictoires aux collectivités territoriales. Le pire a été l’annonce brutale de la diminution des emplois aidés à quelques jours de la rentrée scolaire, créant des problèmes immédiats d’organisation qui ignoraient totalement la réalité territoriale. Le gouvernement a aussitôt essayé de corriger le tir en demandant aux préfets de réexaminer les situations locales. C’est un stop and go contreproductif quand l’exécutif essaie de persuader les élus locaux de sa volonté de transformer la relation entre l’État et les collectivités territoriales sur une base contractuelle et partenariale.

La France de 2050

 

En 2050, une France de 74 millions d’habitants, soit 7 millions de plus qu’aujourd’hui, mais plus vieille et avec des dynamiques contrastées selon les territoires. L’INSEE a publié récemment une batterie de chiffres sur la démographie de notre pays selon les régions et c’est passionnant car, en matière de prospective, les projections démographiques sont rarement démenties. Ce sont donc des tendances lourdes. On a déjà tout dit de l’urbanisation croissante de la France mais les chiffres de l’INSEE dessinent une autre occupation de l’espace selon les régions où des dynamiques démographiques sont déjà à l’œuvre.

En 2050, le classement des régions selon la population pourrait être modifié : la Bretagne deviendrait plus peuplée que la Normandie, tandis que l’Occitanie et la Nouvelle-Aquitaine auraient plus d’habitants que les Hauts-de-France. Les deux premières régions du pays conforteraient leur place : l’Ile-de-France compterait 13,2 millions d’habitants (12,0 millions en 2013) et l’Auvergne-Rhône-Alpes 9,5 millions (7,8 millions en 2013). En Normandie et dans le Grand Est, la population se stabiliserait, puis baisserait à partir de 2040 (l’ancienne région Lorraine perdrait le plus d’habitants). Outre-mer, en Guadeloupe et en Martinique, la population baisserait fortement. La France compterait 12,1 millions de personnes âgées de 75 ans ou plus en 2050, soit 16,4 % de la population, contre 9,0 % en 2013. Cette proportion serait supérieure à 18 % dans la moitié des régions métropolitaines, avec un maximum de 21,5 % en Corse. Les 20–64 ans représenteraient seulement un habitant sur deux en 2050 et on prévoit une relative stabilité du nombre de jeunes de moins de 20 ans.

Dans cette perspective 2050, le grand défi reste l’occupation de ces territoires régionaux. Récemment, le démographe Gérard-François Dumont, directeur de Population et avenir, rappelait que “la richesse de la France, c’est son territoire, le plus vaste de l’Union européenne“. Comment valoriser les richesses de ce territoire ? Sa réponse : “pas avec un aéroport international ou une gare TGV partout, mais en ayant du haut débit partout. C’est la priorité des priorités“. C’est ce que les générations précédentes ont fait avec l’accès à l’électricité ou à l’eau. C’est plus généralement l’enjeu de la politique de cohésion des territoires, ce qu’on appelait jusqu’à présent l’aménagement du territoire. Pour que chacun vive mieux sur les territoires, cette meilleure connaissance des dynamiques démographiques doit permettre aux responsables publiques de mieux préparer cette France de 2050.

La fiscalité locale en retard d’une guerre

(Post du 30 juin 2017). Exonération de taxe d’habitation pour 80 % des contribuables locaux, actualisation des bases pour les locaux professionnels, les derniers soubresauts de la fiscalité locale inquiètent les élus locaux et les contribuables. Qu’il est difficile de parvenir à une fiscalité juste, à partir d’un système construit il y a plus de deux siècles sur les 4 vieilles et si peu adapté à l’heure du e-commerce et de la mobilité résidentielle ! Comme dans un jeu de mikado, toute modification risque de mettre à bas un édifice de plus en plus fragile et vermoulu.

Dernières nouvelles du front. Dans un communiqué, l’Alliance du commerce, qui représente 27.000 points de vente, s’inquiète des conséquences de l’actualisation des bases pour les locaux commerciaux qui pourrait entrainer une augmentation de 50 % de leur taxe locale pour les commerces de centre-ville. Les commerçants estiment que le montant de leur fiscalité locale représente déjà 5 % de leur chiffre d’affaires et se plaignent d’une hausse de 10 % entre 2010 et 2014. Le remplacement de la taxe professionnelle a laissé des traces douloureuses. Dans leur argumentation, les commerçants qui redoutent cette poussée de fièvre ne soulèvent pas la concurrence du e-commerce qui échappe à toute fiscalité locale en dehors que quelques entrepôts. Il faut savoir que Les transactions générées par le commerce électronique ont déjà atteint 72 milliards d’euros en France en 2016 et que les ventes sur internet ont progressé de 15% en un an. 1,029 milliard de transactions en ligne ont ainsi été effectuées, une augmentation de 23% par rapport à 2015. C’est une bombe à retardement pour notre système fiscal local et l’effort de justice fiscale par l’actualisation des bases ne sera d’aucun effet sur le bouleversement du commerce qui est en train de se produire.

L’autre sujet chaud, c’est bien sûr l’exonération totale de la taxe d’habitation (TH) pour 80 % des ménages, promise par Emmanuel Macron. Là, les défenseurs de cette réforme font valoir que la TH est devenue injuste car fondée sur des bases établies dans les années soixante-dix qui n’ont jamais été actualisées. Une étude de l’OFCE montre que la TH qui représente environ un tiers des recettes fiscales des municipalités, pèse pour 1,4 % du revenu disponible des ménages. Déjà, 15,5 % des ménages ne paient pas de TH. Avec la mesure annoncée, les classes moyennes pourraient économisé 0,7 % de leur revenu. Mais les élus savent bien que la compensation de 10 milliards d’euros promise aux collectivités territoriales ne sera jamais complète. Comme d’habitude.

Conférence girondine et culture jacobine

(Post du 16 juin 2017). C’était une promesse de campagne d’Emmanuel Macron : “la Conférence girondine“, instance de dialogue continu et de négociation entre l’État et les collectivités territoriales. Cette appellation proposée par Gérard Collomb, ardent défenseur des pouvoirs locaux devenu ministre de l’intérieur, augurait d’un nouvel état d’esprit mais elle risque bien de se heurter à la culture jacobine de l’administration centrale et d’habitudes bi-séculaires. Peut-on espérer une rupture dans cette relation asymétrique ? Comment y parvenir ?

La Conférence nationale des territoires (appellation désormais officielle de la Conférence girondine) se réunira pour la première fois en juillet. Autour de la table, les représentants des collectivités territoriales à travers leurs associations dialogueront avec le gouvernement et l’administration. Le ministre de la cohésion des territoires et la DGCL sont à la manœuvre. Il est prévu qu’elle se tienne tous les six mois. La maîtrise des finances locales dans un contexte de baisse continue des ressources constituera le principal thème de négociation, principalement, la diminution des dépenses de fonctionnement avec un objectif d’évolution de la dépense locale (Odedel) qui pourrait devenir contraignant à l’exemple de l’Ondam déjà mis en œuvre pour les dépenses de santé. On y parlera aussi de nouveaux dispositifs pour soutenir l’investissement local.


“Si la Conférence nationale des territoires ne traite que d’économies, on va vite claquer la porte“, a prévenu André Laignel, le 14 juin, à l’issue de la dernière réunion du Comité des Finances locales qu’il préside. Encore une fois, les élus locaux se sont plaints de n’avoir eu communication de documents soumis à l’examen au dernier moment. Il y a urgence à changer de méthode et de définir des objectifs partagés et explicites à évaluer en permanence. Au delà, des grand-messes semestrielles, il faudrait un comité de liaison permanent avec des sherpas pour déminer les dossiers compliqués. C’est la méthode qu’en Allemagne, Wolfgang Schäuble, ministre fédéral des finances, avait mis en œuvre dans des réunions trimestrielles avec les responsables des finances des Länder. Rien à voir avec nos habitudes françaises où le compte-rendu de la concertation est parfois rédigé avant même la réunion

Les paradoxes du leadership pour les managers publics

À la différence d’autres pays comme le Canada, la dimension du leadership reste trop peu explorée en France dans le management public. C’est donc une étude vraiment originale et inspirante que vient de publier Valérie Petit, professeur de leadership à l’EDHEC Business School et son équipe du centre d’innovation EDHEC Open Leadership sur le leadership dans la sphère publique. D’abord une définition : “le leadership est le processus par lequel un individu influence un groupe d’individus afin de le convaincre de ce qui doit être fait et de comment le faire, il facilite les efforts individuels et collectifs dans l’atteinte des objectifs partagés“. L’étude très fouillée, à la fois quantitative auprès des agents et qualitative avec les managers, révèle des différences instructives avec le secteur privé.

Il y a bien un déficit de leadership dans la sphère publique. Plusieurs répondants justifient leur difficulté à utiliser ce vocable par une certaine pudeur (on va me juger narcissique) ou prévention (on va me juger autoritaire). La première différence avec le privé est l’importance accordée à l’intégrité morale et la fidélité aux valeurs publiques. La deuxième tient au niveau de complexité dans lequel opèrent les managers publics. C’est surtout la capacité à gérer des paradoxes : faire mieux avec moins, combiner efficacité et souci de l’intérêt général, répondre aux exigences de parties prenantes multiples, et pas seulement politiques, tout en suscitant l’adhésion des agents. Dans un contexte réglementé, complexe et financièrement contraint, comment répondre aux impératifs d’innovation, de transformation ou encore les réductions d’effectifs et les exigences d’optimisation ? “Le leadership public apparaît comme l’art de gérer positivement les paradoxes, c’est-à-dire la capacité à trouver des façons créatives et intégratives de réconcilier des logiques et des exigences antinomiques mais indissociables“, observent les auteurs de l’étude. Mais, justement, “le leadership public est l’art de la gestion des paradoxes“, concluent-ils, “c’est une source d’inspiration dans un monde de plus en plus interconnecté où la capacité à résoudre des paradoxes tend à devenir une compétence clé de leadership“.

L’enquête montre que la chance des managers publics, c’est la motivation et l’attachement des agents aux valeurs du service public. Les agents ne veulent plus d’un manager organisateur et superviseur. Ils demandent un manager qui agit comme un coach, un intégrateur qui leur permet de progresser individuellement et collectivement. Cela signifie de “passer d’une relation verticale et asymétrique à une collaboration égalitaire et collaborative où le leader est plus facilitateur et inspirateur que donneur d’ordres“. Il faut pour cela échapper au triple syndrome de la tour : ni tour de contrôle, ni tour d’ivoire, ni tour de Babel.

Autre enseignement de l’étude à méditer : les managers publics féminins sont jugées plus efficaces que leurs homologues masculins, une différence que les chercheurs n’avaient pas décelée dans le management du secteur privé.

Politiques climatiques : le pouvoir des acteurs non étatiques

La réaction de grands maires et gouverneurs américains comme celle des majors de l’économie US face à la navrante décision de Donald Trump sur l’accord de Paris pour le climat révèle une nouvelle donne dans la conduite des grandes politiques qui affectent le destin de la planète. Alors que le président américain, dans une vision classique, voire archaïque, du pouvoir politique fait un bras d’honneur au reste de la planète, les élus locaux et les acteurs économiques poursuivront la lutte contre le dérèglement climatique. Dans ce domaine, on connaît la formule “le problème est global mais les solutions sont locales“. Le maire de New-York qui a connu de terribles inondations comme le gouverneur de Californie qui lutte contre la sécheresse de son territoire, savent qu’ils n’ont pas d’autres solutions que de conduire des politiques climatiques volontaristes qui contribuent au bien-être de leurs habitants.

De nombreux maires et gouverneurs américains promettent qu’au niveau local l’Amérique continuera d’avancer vers une économie verte. Les gouverneurs démocrates des puissants États de New York, Washington et de Californie, qui représentent un 5ème de la population américaine, ont décrété une « alliance pour le climat ». Ils se déclarent « déterminés à atteindre l’objectif américain de réduction de 26 à 28 % des émissions de gaz à effet de serre » par rapport à 2005, à l’exemple du gouverneur de New York Andrew Cuomo. Une trentaine d’États ont déjà fixé des normes obligeant les compagnies d’électricité à accroître fortement la part d’énergies renouvelables dans la prochaine décennie. À Donald Trump qui déclarait : “J’ai été élu pour représenter les habitants de Pittsburgh, pas de Paris“, le maire de cette ville a répondu : “En tant que maire de Pittsburgh, je peux vous assurer que nous suivrons les directives de l’accord de Paris pour nos administrés, notre économie et notre avenir ».

La riche Californie a donné l’exemple depuis longtemps en multipliant des politiques environnementales ambitieuses. Les automobiles y sont soumises à des normes d’émissions supérieures au reste du pays et les effets en sont mesurables dans l’air qu’on respire à Los Angeles. Les champions économiques de la Silicon Valley ont bien compris l’opportunité du nouvel horizon de l’économie verte. Les leaders de l’économie du XIXème siècle ne veulent pas se laisser distancés. Le président des USA a certes une formidable force de nuisance mais la société va plus vite que lui, sans lui, dans le monde global et urbain qui se crée sous nos yeux.