La laïcité, une liberté et non une restriction

“Vivre-ensemble, valeurs de la République et laïcité, quel rôle et quels outils pour les maires ?“ : c’est le thème passionnant et souvent passionné du débat que j’ai eu la chance d’animer, hier, dans le cadre des Assises des petites villes de France (APVF). Les élus locaux ne cachent pas les difficultés auxquelles ils sont confrontés, et cela bien avant les attentats de janvier dernier, quand il s’agit de faire vivre, au quotidien, la pratique républicaine de laïcité : tentations et enfermements communautaristes, délitement du lien social, crispations, confusions et invectives. Quelle laîcité ? Certains en font un mot magique qui réglerait tous les problèmes de notre société et d’autres l’instrumentalisent pour mieux exclure. Pour sortir du piège, je vous propose d’être au clair avec le principe de laïcité en relayant la définition que Jean-Louis Bianco, président de l’Observatoire de la laïcité, en donne et qui mérite d’être partagée par tous les responsables publics.

Jean-Louis Bianco nous livre un définition limpide de la laïcité qu’il ramène à trois idées simples : “Premièrement, la laïcité est une liberté, liberté de croire ou de ne pas croire, liberté de changer de religion, liberté d’exprimer ses convictions, y compris religieuse, dans l’espace public. C’est une liberté qui s’exerce comme toutes les autres libertés dans les limites de la Déclaration des droits de l’Homme, dans la mesure où elle ne porte pas atteinte à la liberté d’autrui. C’est donc une erreur, parfois commise de bonne foi par des gens qui ne veulent pas respecter la loi, de croire que la conviction religieuse ou philosophique, c’est seulement une affaire de lieux de culte ou de vie intime. Deuxièmement, la laïcité, c’est l’indépendance de l’État et sa neutralité par rapport aux religions, neutralité du service public, y compris si il est exercé par des personnes de droit privé, neutralité des agents qui exercent une mission de service public qui ne doivent manifester aucune préférence et aucun signe d’appartenance ou de conviction religieuse. Cette neutralité ne s’étend pas aux usagers du service public, sauf des usagers un peu particuliers que sont les élèves de l’école publique. Troisièmement, la laïcité, ce n’est pas seulement préserver la liberté d’autrui et permettre la coexistence de gens d’origines et de convictions différentes, c’est le fait qu’au delà de ces origines, de ces convictions, de ces sympathies, nous sommes toutes et tous des citoyens à égalité de droits et de devoirs“. Tout est dit autour de ses trois idées simples.

Les maires sont bien sûr d’accord avec cette définition mais ils se heurtent à des difficultés dont ils ont fait part à la ministre de l’éducation nationale, Najat Vallaud-Belkacem, venue débattre avec eux de ces problèmes. Ces difficultés sont loin des débats médiatiques tels que les menus dans les cantines scolaires qui se règlent la plupart du temps de façon pragmatique, comme le montre une étude menée par l’APVF auprès de ses adhérents. Antoine Homé, maire de Wittenheim, dans l’agglomération de Mulhouse, observe que des parents pratiquent le repli communautaire en choisissant pour leurs enfants l’enseignement à distance. Ce retrait de l’école représenterait dans l’agglomération mulhousienne, l’équivalent des effectifs d’une école publique. Et de citer aussi les restrictions sur les sorties scolaires des parents qui ne veulent pas de visites au musée pour leurs enfants ou n’acceptent pas d’absence de plusieurs jours pour leurs filles. Pour promouvoir le vivre-ensemble, les maires veulent utiliser tous les leviers possibles. C’est par exemple, les temps d’activités périscolaires (TAP) où l’éducation artistique et culturelle a une fonction émancipatrice. Dans le cadre des projets éducatifs territoriaux, on fait aussi de l’éducation à la citoyenneté. De plus en plus d’initiatives sont prises pour sortir les enfants de l’enfermement culturel, pour recoudre le tissu social. Cela passe aussi par la fermeté des maires employeurs pour faire respecter la neutralité du service public par leurs agents, par les politiques d’habitat qui renforce la mixité sociale contre les enfermements communautaires. Un travail patient mené en profondeur, une action permanente, loin du bruit médiatique qui exaspère les passions et attisent les peurs.

La résilience, une idée neuve pour les territoires

Le psychiatre Boris Cyrulnik a vulgarisé le concept de “résilience“ qui consiste, pour un individu affecté par un traumatisme, à prendre acte de l’événement traumatique pour ne plus vivre dans la dépression et pour se reconstruire. Le mot a fait florès et on a commencé à parler de résilience des territoires il y a quelques années, quand des villes ou villages devaient se reconstruire après une catastrophe telle qu’un tremblement de terre ou un raz de marée. Voici, maintenant, qu’on parle de territoires résilients comme d’une attitude de gestion territoriale qui peut concerner tous les territoires, une nouvelle façon d’aménager et de planifier plus souple et adaptables aux circonstances et au contexte local. Dans le cadre de la préparation de la COP21, la Conférence mondiale sur le climat qui se tiendra à Paris en décembre, le Commissariat général au développement durable (CGDD) a engagé une réflexion prospective sur le thème de la résilience des villes et des territoires. Pour les experts du CGDD, la résilience des territoires permet de composer avec la complexité, en recourant à des leviers “comme l’apprentissage, l’innovation, le développement de la coopération et de la solidarité entre les acteurs“.

Les perturbations sont permanentes dans un monde où les changements s’accélèrent, souvent par crises et ruptures. Parmi les exemples de résiliences, le CGDD cite Roanne et sa stratégie de filières, la communauté de communes du Mené et sa transition énergétique, Laval et sa recomposition urbaine. L’approche est alors systémique et invite à intégrer toutes les dynamiques en présence. Elle suppose d’observer les changements, d’évaluer leurs effets, d’actualiser les réponses apportées, bref “d’appréhender dans une vision stratégique les perturbations du système territorial et urbain, endogènes ou exogènes, pour les éviter ou en limiter les effets“, selon le CGDD.

Au delà des effets de mode et de la magie des mots, la résilience est assurément une attitude parfaitement adaptée à notre époque où il faut agir différemment sur les fragilités territoriales. La seconde moitié du XXème siècle a été marquée par la culture du risque zéro et par la croyance en la toute puissance de l’action publique. Quand des communes du Var, marquées par des inondations plus fréquentes, repensent leurs règles d’urbanisme pour “faire avec“ ces phénomènes climatiques, elles deviennent résilientes. Pour autant, la résilience n’est pas l’acceptation de la fatalité, c’est une démarche d’adaptation permanente, de plasticité, qui invite à rompre avec le conformisme administratif. Qu’il s’agisse de résilience ou d’autres concepts tels que le design social, une culture inédite de gouvernance est peut-être en train d’émerger, pour peu qu’on veuille bien s’emparer de ces nouveaux outils.

La vigueur retrouvée des départements

Le nouveau président de l’Assemblée des départements de France (ADF), Dominique Bussereau, n’a pas été élu pour faire de la figuration et il entend bien défendre et renforcer l’action des conseils départementaux, comme le prouvent ses premières déclarations. Le prochain cadre institutionnel issu de la réforme territoriale rend aux départements une place centrale. Deux citations du président de la République permettent de mesurer le chemin parcouru depuis le lancement de la réforme. Dans une tribune à la presse régionale, en juin 2014, le président de la République écrivait “Le conseil général devra à terme disparaître“, (…) “L’objectif doit être une révision constitutionnelle prévoyant la suppression du conseil général en 2020“. Un an plus tard, à Carcassonne, le 19 mai, François Hollande prononce un hommage au département : “le conseil départemental, qui a été concentré sur ses missions, clarifié quant à ses compétences, et c’est bien que le conseil départemental puisse être justement le coordinateur de l’ensemble des collectivités pour assurer cette proximité“. Entre temps, plusieurs scénarios ont été proposés par le gouvernement dont le maintien du conseil départemental uniquement dans les zones rurales. Le grand transfert des collèges, des routes, du transport scolaire aux régions figuraient initialement dans le projet de loi NOTRe. Au fil du débat parlementaire, tout cela est progressivement abandonné. Retour à la case départ.

Même si demain les départements ne bénéficient plus de la clause de compétence générale, leur rôle va être affermi par la création des grandes régions qui justifie la nécessité d’un échelon intermédiaire. Pour autant, les départements évoluent et leurs responsables, élus et directeurs généraux, ne se contentent pas du statu quo. Ils sont pro-actifs. L’étude que j’ai pilotée auprès des DRH des départements il y a quelques mois pour l’Observatoire social territorial de la MNT et l’ADF, montre que 44 % des départements sont dans des démarches de mutualisation entre départements ou avec d’autres niveaux de collectivités (centrales d’achat, services d’incendie et secours, laboratoire d’analyses, restauration collective dans les collèges, politiques environnementales, archéologie préventive…). Des rapprochements ont été amorcés entre départements, l’exemple le plus abouti étant le projet de fusion entre Haute-Savoie et Savoie qui aurait pu déjà se concrétiser si le gouvernement avait accepté de l’inclure dans la loi comme le demandaient leurs deux présidents et comme il avait accepté de le faire pour la création de la Métropole de Lyon.

La priorité pour les départements est maintenant de retrouver des marges de financière. En période de crise, leurs dépenses sociales progressent inexorablement. Là aussi, il va falloir inventer de nouveaux modes d’action davantage orientés vers le développement social que par la politique de guichet.

Les Français sont attachés aux départements. Souvenez-vous de la mofication des plaques d’immatriculation et de la levée de boucliers qui a empêché qu’on supprime les numéros de départements sur les véhicules. Lors de l’acte 2 de la décentralisation, le Premier ministre Jean-Pierre Raffarin avait lancé une réforme régionaliste qui s’est terminée par un renforcement des compétences départementales. On connaît la fameuse formule du footballeur anglais Gary Lineker : “Le football est un sport qui se joue à onze contre onze, mais à la fin c’est toujours l’Allemagne qui gagne“. On peut l’adapter facilement aux réformes territoriales en constatant qu’à la fin c’est toujours le département qui gagne. Il le fait en prouvant sa légitimité et en s’adaptant en permanence.

La dette des collectivités territoriales ne baissera pas

L’endettement public, c’est comme le cholestérol : il y a le bon endettement et le mauvais. Mais les “médecins“ des finances publiques ne font pas aujourd’hui la différence. En baissant les dotations aux collectivités territoriales, ils veulent faire d’une pierre deux coups en forçant ces collectivités à contracter leurs dépenses et en leur demandant de contribuer à la baisse du déficit de l’État. On ne répétera jamais assez que la dette des collectivités locales françaises ne porte que sur des dépenses d’investissement. Aujourd’hui, cet investissement public local est vertueux quand il concerne la transition énergétique, l’entretien du patrimoine ou la mise à niveau des équipements publics et infrastructures que l’État a transféré aux pouvoirs locaux.

Paradoxe, l’INSEE vient de publier une étude montrant que le déficit public se réduit, surtout pour les administrations publiques locales alors qu’il s’accentue légèrement pour les administrations publiques centrales. Il y a toujours un effet cyclique, l’investissement local recule fortement à la suite des élections municipales (- 9,6 % en 2014 après + 5,2 % en 2013). Mais au delà des cycles électoraux et financiers, la dernière note de conjoncture de la Banque postale confirme la contraction significative des dépenses d’investissement pour 2015. Cette diminution, même moins forte qu’en 2014 (- 3,9 milliards d’euros après – 5 milliards en 2014), entraînerait pour les collectivités locales un recours à l’endettement plus limité que les années précédentes. Selon la Banque postale, l’encours de dette (176,6 milliards d’euros) afficherait ainsi une hausse de 3,3 milliards d’euros (+ 1,9 %), soit la plus faible progression en valeur depuis 2003.

Attention, toutefois, aux effets d’optique. L’investissement public local va repartir, tiré par les grandes collectivités locales qui auront automatiquement recours à l’emprunt pour le financer, faute de capacité d’autofinancement. Signe des temps, Moody’s lance une nouvelle agence de notation de crédit dédiée au secteur public en Europe, “Moody’s Public Sector Europe“ (MPSE), première du genre, ayant vocation à accompagner le développement du marché européen de la dette publique. Moody’s prévoit une hausse croissante de la dette du secteur public (hors dette de l’État) dans l’Union européenne avec une progression annuelle de plus de 2,5 %. L’agence de notation anticipe des besoins de financement du secteur public de l’ordre de 180 milliards d’euros par an d’ici 2016, d’autant que le contexte est favorable pour émettre sur les marchés obligataires à des conditions avantageuses. Pour la France, la faiblesse persistante des taux d’intérêt et la réforme territoriale renforçant les métropoles et les futures grandes régions vont forcément accentuer cette tendance.

Sortez du cadre, osez l’innovation territoriale

Il y a urgence à innover et à promouvoir l’innovation territoriale. Pour trois raisons au moins. D’abord, en période de crise budgétaire, il faut trouver de nouvelles façons plus efficientes de délivrer le service public local. Ensuite, il faut répondre aux attentes sociales qui ne cessent d’évoluer. Enfin, le monde change, les entreprises de services ne cessent de proposer des prestations plus simples, plus individualisées, plus collaboratives à des “prosumers“, à la fois producteurs et consommateurs. Les collectivités territoriales, les administrations déconcentrées de l’État et leurs opérateurs doivent s’adapter – ils le font déjà – et surtout anticiper, inventer de nouvelles voies pour mettre en œuvre les politiques publiques territorialisées.

Akim Oural, maire-adjoint de Lille, vient de remettre un rapport sur l’innovation territoriale à Marylise Lebranchu, ministre de la décentralisation et de la fonction publique. Ce rapport, établi avec le Secrétariat général à la modernisation de l’action publique (SGMAP), recense des innovations porteuses de sens, mises en œuvre par des collectivités. Elles reposent souvent sur une alchimie qui agrège nouvelles technologies de l’information, décloisonnement des services et participation des citoyens. Les initiatives qui illustrent ce rapport valent le détour et elles gagneraient à inspirer les managers territoriaux trop souvent englués dans l’urgence du quotidien et le conformisme administratif.

Au delà des exemples d’innovation, c’est surtout la méthode qu’il convient de retenir. Pour réussir, on a besoin d’innovateurs dont le rôle transversal est reconnu au sein de leur administration. Il faut aussi que les projets soient soutenus au plus haut niveau managérial et politique. La première époque de décentralisation dans les années quatre-vingt avait été fertile en innovation publique. Il y a urgence à redonner aux responsables territoriaux le goût de la créativité et l’envie de sortir des sentiers battus, à encourager l’émulation entre les collectivités, même si l’inventivité n’est pas toujours dénuée de risques. Akim Oural fait 18 propositions pour soutenir l’innovation territoriale : droit effectif à l’expérimentation, promotion de l’innovation dans la formation des agents, assouplissement de certaines règles encadrant la dépense publique pour une plus grande fongibilité des crédits, mobilisation du monde de la recherche. Tout le monde a à y gagner, les usagers du service public, comme les fonctionnaires et les élus locaux.

Le patrimoine immobilier des collectivités : un filon d’économies à creuser

Je ne connais par le maire de Nevers mais c’est assurément un homme courageux. Il a décidé de restructurer son patrimoine scolaire et envisage la fermeture de six écoles. Depuis le début des années 2000, Nevers (35.000 hab.) a perdu 6.000 habitants et l’inspection académique a supprimé 46 classes. Dans ce contexte, le nouveau maire Denis Thuriot (sans étiquette) a lancé un plan de restructuration du patrimoine scolaire. La fermeture de six écoles en deux ans est programmée. Pour le maire, ce plan correspond à un impératif de bonne gestion : « Si les Neversois souhaitent maintenir le nombre actuel d’écoles, disproportionné par rapport au nombre d’élèves les fréquentant, la conséquence sera qu’il nous faudra augmenter les impôts locaux, pour pouvoir toutes les entretenir de manière décente et responsable et faire les travaux nécessaires de mise aux normes », déclare-t-il. Pour la seule mise aux normes de toutes les écoles, Nevers devrait investir près de 2 millions d’euros. Le plan prévoit des travaux importants sur certaines écoles : “moins d’écoles, mais des écoles en meilleur état, mieux équipées, plus confortables pour les élèves et les enseignants, sans surcharge des classes“, indique la municipalité pour répondre aux polémiques engendrées par cette décision. Une concertation est actuellement menée avec les enseignants, les parents, les syndicats et l’inspection académique. Le maire annonce aussi que la ville vendra les écoles pour lesquelles il n’y aura pas de réaffectation.

Trop de collectivités ont une mauvaise approche de leur patrimoine immobilier. À la veille des élections départementales, le département du Loiret a rendu publics les résultats d’une démarche originale d’estimation de son patrimoine. Le calcul a été fait – hors routes – à la valeur marchande du patrimoine et non pas à sa valeur nette comptable comme c’est habituel. 162 sites ont été évalués par le groupement SCET-IPFEC. Ces sites ont été réparties en neuf catégories (réserves foncières, bâtiments routiers, collèges, bureaux, châteaux, gendarmeries, bâtiments sociaux, forets et biens à disposition de l’État tels que préfectures ou tribunaux). Les experts ont évalué à la fois la valeur vénale et la valeur locative de ce patrimoine. Au terme de cet inventaire, on obtient un total de 232,350 millions d’euros pour la valeur de marché de ce patrimoine, soit deux fois moins que sa valeur nette comptable établie à 402 millions d’euros, et 14,7 millions d’euros pour la valeur locative. Les résultats ont été présentés le 12 mars dernier lors de la dernière session du conseil général. Selon Jean-Charles Manrique, directeur général des services, ce travail va permettre d’élaborer une stratégie patrimoniale plus pragmatique, la collectivité “ne va plus construire sans penser à une reconversion possible de ses sites“.

Autre exemple à suivre : le conseil municipal de Toulouse, qui vient de défrayer la chronique territoriale en décidant une hausse de 15 % des ses impôts locaux, a voté simultanément la vente de délaissés de voirie et de logements d’habitation louées à des personnes privées pour un montant estimé à 4 millions d’euros. C’est une première décision puisque la ville rose envisage de céder d’autres pans de son patrimoine bâti pour un montant estimé à 30 millions d’euros. Dans cette perspective, l’adjoint aux finances a déjà créé une cellule de valorisation du patrimoine. À l’heure de la rigueur budgétaire, ces cessions accompagnées d’une meilleure gestion du patrimoine constituent un gisement d’économies pour des collectivités plus habituées à faire des additions que des soustractions.

L’action publique pour demain : “Just do it“

Il faut lire le rapport de France Stratégie (ex-Commissariat général au Plan) “Quelle action publique pour demain ? 5 objectifs, 5 leviers“ qui se veut fondateur de la revitalisation de la confiance en l’action publique. Ce document lucide fait suite au rapport “Quelle France dans dix ans ?“ publié l’an passé. Préfacé par l’ancienne ministre Anne-Marie Idrac et l’ancien patron de la Poste Martin Vial, qui ont en commun d’avoir servi l’État et dirigé des entreprises publiques, ce document dénonce des dérives ou inerties de nos politiques publiques : inadéquation croissante de la réponse de l’État aux besoins sociaux, limites de la méthode du “rabot“ qui conduit à une paupérisation de la sphère publique, illisibilité de la machine formée par les institutions de européennes, l’État, les organismes de sécurité sociale et les collectivités territoriales.

Au delà du constat accablant, la partie la plus intéressante du rapport qui appelle à se projeter dans dix ans, est dans les propositions qu’il contient. Des préconisations concrètes qui supposent un changement culturel, et une refondation du management public, que les ministères et les directions d’administrations centrales s’intéressent aux conditions de mise en œuvre, que chaque administration et chaque agent aient un énoncé positif, clair et opérationnel de leur mission et des valeurs associées. “La gouvernance de l’action publique doit se transformer radicalement, pour qu’elle cesse d’être une machine à ne pas choisir et devienne un moteur du changement“, écrivent les auteurs du rapport illustré par des exemples et des cas concrets qui accompagnent les recommandations et les axes de progrès en France et à l’étranger. Ainsi France Stratégie propose qu’à l’horizon de dix ans un quart des postes pourvus en conseil des ministres correspondent à des recrutements hors fonction publique de l’État. Il pourrait s’agir de fonctionnaires étrangers ou issus d’organisations internationales à l’instar de ce qu’a fait le Royaume-Uni en nommant un Canadien gouverneur de la Banque d’Angleterre, d’universitaires comme cela se pratique dans beaucoup de pays, et de professionnels en provenance des secteurs privé et associatif.

France Stratégie recommande d’aller au bout de la logique de décentralisation. Sur le modèle des maires, officiers d’état civil pour le compte de l’État, les collectivités territoriales pourraient assumer des politiques nationales. France Stratégie préconise aussi la création de réseaux d’innovation publique pour l’échange d’expérience et la capitalisation, animés par un laboratoire France innovation publique. Après la lecture de ce document intelligent, on ne peut que reprendre l’injonction publicitaire “Just dot it“. Commissaire général de France Stratégie, Jean Pisani-Ferry, sortez de l’ombre ! Soyez un commissaire opérationnel comme vos lointains prédécesseurs Jean Monnet, ou Olivier Guichard. Ne restez pas seulement l’animateur d’un think tank public, aussi créatif soit-il.

Les départements : si pérennes, si fragiles…

Les nouveaux conseils départementaux se sont mis au travail. 51 nouveaux présidents sont nouvellement élus, 47 ont été reconduits. 10 % sont des femmes mais l’ensemble des assemblées départementales, leur bureau et les présidences de commissions, sont désormais entièrement paritaires. Pour la première fois, ces hommes et ces femmes ont six ans devant eux pour mettre en œuvre leur politique, c’en est fini du renouvellement triennal par moitié. Ces élus ont toute légitimité pour agir. Même le taux de participation des électeurs aux élections départementales a été supérieur aux précédentes cantonales. Si on ajoute que la réforme territoriale, dans son dernier volet “NOTRe“ (nouvelle organisation territoriale de la République) en cours de discussion au Parlement, conforte les compétences des départements face aux régions, on observe que tous les feux sont passés au vert pour les nouveaux conseils départementaux. L’institution départementale revient de loin quand on se souvient qu’il y a deux ans le président de la République programmait sa disparition rapide.

Pour autant, tous les nuages ne sont pas dissipés à l’horizon départemental. La baisse des dotations de l’État, le poids toujours plus élevés des dépenses sociales, dont rien ne semble endiguer la progression, limitent drastiquement les marges de manœuvre des conseils départementaux. Le sénateur UMP Eric Doligé, ancien président du Loiret, rappelle que “le Sénat a montré fin 2014 que, dans ce contexte, entre 12 et 20 départements sont en quasi-faillite et de 30 à 40 menacent de l’être d’ici à deux ans“. Depuis quelques années, les départements ont déjà baissé leurs dépenses d’investissement. Exemple : le taux de renouvellement annuel des couches de surface des routes est passé de 8 % en 2009 à 4 % en 2012. La fin programmée de la clause de compétences générales va encore limiter la capacité des départements en les enfermant dans leurs dépenses contraintes, politiques sociales, routes et collèges, qui devrons être gérées avec parcimonie.

Les départements tentent de contenir leurs dépenses de fonctionnement et notamment de personnel. J’ai piloté la dernière étude publiée par l’Observatoire Social Territorial (OST) de la MNT dont les résultats sont instructifs. Elle porte sur la gestion des ressources humaines dans les départements et révèle que 52% des départements ont entrepris ou envisagent des réductions d’effectifs. C’est d’autant plus difficile à mettre en œuvre que les départements sont des entreprises de main d’œuvre (agents de route et des collèges, travailleurs sociaux et médico-sociaux…) avec des agents qui vieillissent : usure professionnelle entrainant des arrêts de travail ne plus en plus nombreux, difficultés de reclassement… Dans ce contexte, les départements sont condamnés à être proactifs pour s’en sortir. À la veille des élections, 39% des départements avaient déjà lancé des mutualisations avec d’autres collectivités territoriales et 5% s’y préparaient. Ces mutualisations se font principalement avec d’autres départements (46%), mais aussi avec le bloc communal (28%) et les régions (26%). Plusieurs départements envisagent aussi de se regrouper, voire de fusionner. Les nouveaux conseillers départementaux vont devoir être créatifs. On a changé le nom de l’institution départementale, les conseils généraux sont devenus conseils départementaux, mais ce nouveau packaging institutionnel ne suffira pas à sauver durablement les départements. Les élus doivent maintenant tout changer… pour que tout reste pareil.

La régionalisation, une voie pour la paix au Mali

Retour de Bamako où Global local forum a organisé du 23 au 25 mars 2015 un atelier sur la régionalisation dont j’étais un des facilitateurs. Des journées d’échanges à partir d’un benchmark sur la régionalisation dans le monde, réunissant des responsables politiques régionaux de différents pays et des experts qui ont pu confronter les expériences et les conditions de réussite avec les responsables politiques maliens.

Ce séminaire était organisé en partenariat avec le Conseil des collectivités territoriales de l’UEMOA, dont le président François-Albert Amichia a activement participé aux débats, et sous l’égide du ministre de l’Administration territoriale et de la décentralisation du Mali, Abdoulaye Idrissa Maïga, qui a introduit les travaux puis a participé à leur restitution et à leur conclusion. Plusieurs panels, présidés notamment par Jeannot Kouadio-Ahoussou, ministre d’État, ancien Premier ministre de la République de Côte d’Ivoire, président de l’Association des régions et districts de Côte d’Ivoire (ARDCI), par Modibo Sidibé, ancien Premier ministre du Mali, par Jean-Paul Bachy, vice-président de l’Assemblée internationale des régions francophones (AIRF), président de la région française de Champagne-Ardenne, ont permis l’expression des points de vue dans le respect des opinions. À partir des expériences et trajectoires régionales d’autres pays, des lignes de convergences sont apparues pour réussir la régionalisation.

La régionalisation renvoie à des réalités très diverses selon les pays, de la déconcentration administrative à l’exercice effectif de la démocratie locale. Pays fédéraux ou unitaires, les champs de compétences assumées à l’échelon régional sont très variables. L’Assemblée des Régions d’Europe (ARE) définit la région comme étant “l’entité publique territoriale correspondant au niveau immédiatement inferieur au niveau de l’État et doté d’un gouvernement disposant de pouvoirs politiques propres“. On peut mesurer le niveau de décentralisation à partir de quelques questions : quel est le niveau d’autonomie des entités infra-étatiques ? Leurs représentants sont-ils élus ou nommés ? Les régions disposent-elles de personnels, de compétences et de ressources propres ? Sont-elles contrôlés a priori ou a posteriori par l’État central ? Comment dans les politiques d’aménagement du territoire, de planification, les administrations centrales agissent-elles en lien ou non avec les élus régionaux ?

Condition de la réussite : la confiance entre les élus régionaux et l’État

Au delà des différences, les différents panels ont montré que la réussite de la régionalisation nécessite quelques conditions. C’est une démarche progressive qui exige la confiance entre l’État et les régions. L’histoire récente des autonomies en Espagne (marquée notamment par le terrorisme au Pays Basque) montre par exemple que la confiance peut se construire à partir d’une politique contractuelle par des chartes de régionalisation et des instruments qui fixent les règles du jeu de la relation État-régions pour mettre fin à des crises graves. La régionalisation n’est pas seulement l’affaire des élus locaux. Elle doit impliquer les habitants à la chose publique, la société civile, et les acteurs des autres niveaux de collectivités territoriales.

La construction de l’action publique par la régionalisation exige aussi un apprentissage de la part des acteurs, responsables administratifs et politiques, une culture commune au service du développement. Les dispositifs de régionalisation doivent être à la hauteur des promesses faites par l’État et des attentes exprimées par les citoyens.

En outre, dans les pays d’Afrique, la régionalisation permet une meilleure gestion des espaces frontaliers, territoires vécus par les population au delà des limites administratives, avec une prise en compte à l’échelle des bassin de vie des habitants, des enjeux de développement et de coopération transfrontalière à soutenir dans le cadre des politiques d’intégration.

La synthèse des travaux était confiée au Professeur Doulaye Konate, professeur à l’Université de Bamako, pour qui la régionalisation, “c’est un État qui redéploie ses modalités d’organisation“. En effet, ces deux jours d’échange et d’écoute ont montré que la politique de régionalisation permet souvent de refonder l’action de l’État et de son administration, dont l’efficacité est parfois, mise en cause, notamment dans les territoires périphériques, loin du pouvoir central. C’est l’occasion pour l’administration de l’État de se recentrer sur ses missions régaliennes en ayant, à l’échelon local, un rôle de soutien, d’accompagnement aux projets régionaux. Dans cette refondation, l’État a tout à gagner en devenant facilitateur et garant. Toutefois, cette évolution exige un portage politique fort au niveau du pouvoir central pour obtenir l’adhésion de l’administration et sa mobilisation au service de cette nouvelle forme d’action publique.

Quand les députés programment la fin des syndicats intercommunaux

Que faut-il retenir de l’examen du projet de loi NOTRe qui vient de s’achever à l’Assemblée nationale ? Comme prévu, les départements ont préservé leurs prérogatives et les députés ont confirmé les modifications déjà introduites par les sénateurs. De même, les exceptions sont multipliées pour maintenir sous le seuil de 20.000 habitants un nombre très important de communautés de communes et d’agglomération. Les députés ont toutefois bougé le curseur en faveur de l’intercommunalité au sein du bloc communal et ils ont agité un chiffon rouge en votant une disposition qui prévoit qu’une loi prochaine devra instituer le suffrage universel direct pour l’élection des conseillers communautaires. L’Association des maires de France ne s’y est pas trompée qui dénonce un affaiblissement programmé de l’échelon communal. Le texte va maintenant repartir au Sénat et Philippe Bas, président de la commission sénatoriale des lois prévient que « le Sénat veut remettre d’aplomb une réforme mal engagée par le gouvernement ».

La seule mesure hardie est venue d’un amendement des députés Carlos da Silva (PS, Essonne) et Estelle Grelier (PS, Seine-Maritime) qui prévoit le transfert aux intercommunalités des compétences sur l’eau d’ici fin 2017, transfert qui pourrait aussi concerner les politiques de traitement des déchets. Aujourd’hui, la gestion de l’eau et de l’assainissement est assurée par près de 35.000 services dont la Cour des comptes a dénoncé, à plusieurs reprises, la dispersion, l’hétérogénéité et la complexité. En 2014, on recensait 13.392 syndicats intercommunaux agrégeant un budget global annuel de 17,8 milliards d’euros dont plus de 9 milliards de fonctionnement et mobilisant 65 000 agents, soit le tiers des effectifs des intercommunalités. Pour les deux députés, ces syndicats “interviennent dans une multitude de domaines, bien au-delà des seules compétences de réseau (eau, électricité, gaz, chaleur) et forment un ensemble extrêmement complexe et opaque“. Ils ont demandé aussi “la suppression de la possibilité de désignation de personnalités qualifiées dans les syndicats intercommunaux, dans le respect de la démocratie locale et du choix des électeurs“ et “le remplacement des indemnités perçues par les délégués syndicaux, qui siègent au second degré au titre de leur mandat municipal ou communautaire (notamment lorsqu’il est indemnisé), par un simple remboursement de certains de leurs frais (transports) ainsi que la fixation à compter de 2020 du montant maximum des rémunérations accessoires attribuables aux personnels des syndicats intercommunaux.“ Pour tenir compte de la réalité des petites communes, les députés ont adopté un amendement du Jean Launay (PS, Lot) prévoyant un mécanisme pour garantir la pérennité des syndicats organisant le service public d’eau potable ou d’assainissement sur un territoire chevauchant le périmètre d’une intercommunalité à fiscalité propre. L’entrée en vigueur de la prise de compétence obligatoire par les intercommunalités de l’eau a été repoussée au plus tard au 31 décembre 2017, le gouvernement justifiant ce report par « des particularités (enjeux sur le transfert du patrimoine avec la question des canalisations et des unités de traitement, réflexion sur les points de captages d’eau, etc) ». Même report pour l’assainissement, via un amendement du rapporteur.

Faisant le bilan de cette première lecture du projet de loi à l’Assemblée nationale, Marylise Lebranchu a mis en exergue cette disparition programmée des syndicats intercommunaux qui constituera selon la ministre “une source d’économies importante“. Elle y voit un “ gisement de plusieurs milliards d’économies“.

Illustration : intervention en séance du député Carlos Da Silva qui a rajouté au projet de loi NOTRe la suppression des syndicats intercommunaux

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