Fonctionnaires, les oubliés de la réforme territoriale

Dans le long feuilleton à rebondissements de la réforme territoriale, les agents territoriaux auraient besoin d’un GPS. C’est le constat du sociologue Jérôme Grolleau, auteur de plusieurs études remarquées sur les fonctionnaires territoriaux. On s’interroge aujourd’hui sur le sens de cette réforme. Le débat avait commencé sur le thème des économies d’échelle. Après l’annonce par le président de la République de la division par deux du nombre de régions et de la disparition programmée pour 2020 des conseils généraux, le secrétaire d’État à la réforme administrative avait chiffré les économies attendues à 10 milliards. C’était en juin dernier, une éternité, car depuis les experts ont relativisé les réductions de coûts espérées et surtout, les projets ont beaucoup évolué en six mois.

Le projet de loi NOTRe (Nouvelle organisation territoriale de la République) qui viendra en première lecture en décembre au Sénat prévoit le transfert des départements aux régions de la gestion des routes, des ports relevant des départements, des transports interurbains, des transports scolaires et des collèges. Les agents départementaux concernés devraient changé d’employeurs au 1^er janvier 2017 pour les routes et 1^er septembre 2017 pour les collèges et les transports scolaires. Ce même projet de loi prévoit une révision de la carte intercommunale avec un rehaussement du seuil de population à 20.000 habitants minimum. Les regroupements actuels et les schémas de mutualisation des services communes-intercommunalités déjà engagés seront à refaire. Cette instabilité ne manque pas d’inquiéter les fonctionnaires territoriaux. Pour les agents des départements appelés à changer d’employeur et d’organisation, le ministère de la Décentralisation et de la fonction publique a certes édité une brochure sur les conséquences des transferts pour les agents : même rémunération, y compris les primes et protection sociale complémentaire, conservation du statut, ancienneté, droits à avancement, pour les fonctionnaires territoriaux, contrats de travail maintenus à l’identique pour toute sa durée, et conservation des droits acquis pour les agents contractuels. Mais cela ne dissipe pas les inquiétudes sur les réorganisations à venir.

Lors d’un débat opportunément organisé sur le volet RH de la réforme territoriale, pendant le congrès annuel du CNAS, cette semaine, le président du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale, Philippe Laurent a fait remarquer que cette instance paritaire avait été saisie seulement de l’avant-projet de loi Lebranchu de 2013 qui regroupait alors en un seul texte tous les projets de réforme. Plus rien depuis. Pour la loi RCT (Réforme des collectivités territoriales) de 2010 qui généralisait l’intercommunalité, le Conseil supérieur n’avait même pas été saisi.

La réforme territoriale intervient dans un contexte financier peu favorable à la séreinité. Dans le débat public, les dépenses de fonctionnement, et donc les dépenses de personnel des collectivités territoriales, sont régulièrement en accusation. La Cour des comptes a rendu public le 14 octobre un nouveau rapport qui stigmatise l’augmentation des dépenses de fonctionnement en 2013 et la croissance de la masse salariale (3,2 %), identique à celle de 2012. D’un montant de 56,6 milliards d’euros, la masse salariale représente 35 % des dépenses de fonctionnement, dont elle constitue le premier poste. Les magistrats financiers observent que l’évolution tendancielle découle notamment de la hausse des effectifs (1,6 % en 2011 et 1,7 % en 2012), de celle des rémunérations indiciaires, sous l’effet des avancements d’échelon et de grade, et des régimes indemnitaires. Elle résulte aussi de décisions qui échappent aux collectivités locales, telles que l’augmentation des cotisations à la caisse nationale de retraite des collectivités territoriales (CNRACL) et la revalorisation du SMIC qui a un effet sur la rémunération des agents de catégorie C.

À cotés des fonctionnaires territoriaux, les agents des services déconcentrés de l’État sont eux aussi concernés au premier chef par la réforme territoriale, peut-être même davantage, car le passage de 22 à 13 régions dans l’Hexagone signifie à due proportion la division du nombre de préfectures de région et de toutes les directions régionales qui y sont rattachées. Dans les futures régions XXL, comment fonctionneront ces services déconcentrés ? Comment adapter, et même réinventer le service public, État et collectivités territoriales, dans ce nouveau paysage institutionnel ? La question reste entière. Les réponses à y apporter concernent bien sûr tous les citoyens mais on ne pourra pas les élaborer sans les agents publics eux-mêmes.

Les contrats de projets État-régions (CPER), un bel outil dévoyé

La Cour des comptes vient de rendre public un rapport sévère sur les contrats de projets État-régions (CPER) 2007-2013. Au terme de cette enquête menée dans sept régions, elle constate que le cadrage stratégique des CPER demeure insuffisant et que leur exécution a souffert d’un manque de cohérence. Pourtant, les CPER présentent un réel intérêt pour les régions dans le financement d’opérations importantes en développant leur rôle de chef de file par rapport aux autres collectivités et en leur permettant de s’impliquer dans de nouveaux champs de compétence.

Au fil du temps, ces contrats de plan (devenus contrats de projets) créés par Michel Rocard, ministre du plan du gouvernement Mauroy au début de la décentralisation, se sont érodés, le plus souvent à cause de l’État qui n’a pas respecté sa parole dans l’exécution budgétaire. La génération actuelle des CPER ne fait pas exception. Le taux d’exécution des contrats reste éloigné de l’objectif. Le taux d’engagement constaté au 25 mai 2014 serait de 64,4 %, soit 17 milliards d’euros sur les 26,4 prévus. Les paiements effectifs à la même date atteindraient 60,5 % des opérations engagées (10,3 milliards sur un total de 17 milliards). La réalisation reste loin des intentions : les procédures demeurent éloignées les unes des autres; le suivi financier par le système d’information Présage s’avère inopérant pour la connaissance des fonds européens engagés dans les CPER ; les structures prévues d’évaluation, communes aux contrats et aux fonds n’ont pas ou peu fonctionné.

Dans leur rapport, les magistrats financiers font remarquer que cette génération de CPER a été marquée par la concurrence des programmes sectoriels nationaux engagés en parallèle sous l’effet de la crise économique (appel à projets transports, plan de relance, plan campus et programme d’investissements d’avenir…). Les financements des CPER sont en recul et restent ciblés sur l’objectif d’attractivité et de compétitivité. L’analyse sectorielle reflète des insuffisances dans la fixation des priorités et dans la préparation des projets. Le saupoudrage des crédits et l’inscription de petites opérations d’un montant financier peu élevé, déjà relevés lors des générations précédentes, sont de nouveau constatés. Les volets territoriaux, d’une grande diversité, ne permettent pas de dégager de véritables lignes directrices. Le pilotage et l’évaluation demeurent éloignés des ambitions. Le système Présage, outil de suivi partagé de l’exécution des contrats, s’est révélé très insuffisant. La majorité des régions sont dotées de leurs propres logiciels.

La vocation des CPER doit être aujourd’hui repensée, afin de les rendre plus clairs, plus sélectifs dans leurs objectifs et de mieux les articuler avec les autres instruments de politiques publiques, en particulier avec les plans sectoriels et les programmes d’investissements d’avenir fondés sur la logique des appels à projets. Alors que la réforme territoriale en cours va créer par regroupements des régions XXL, il est temps de repenser ces contrats État-régions. La disette budgétaire oblige aussi les acteurs régionaux et les représentants de l’État à être plus exigeants dans leurs priorités et choix d’investissement pour retrouver l’esprit initial de cette contractualisation au service du développement local.

Les départements proactifs dans la réforme territoriale

Les grandes manœuvres ont commencé. Alors que le nouveau Sénat est sur le point d’amorcer ses travaux en examinant les deux projets de loi de réforme territoriale, les conseils généraux ne restent pas passifs. La carte des départements pourrait évoluer rapidement dans la grande région Rhône-Alpes dont la fusion est programmée avec l’Auvergne. Pour exister dans ce nouvel ensemble, les départements de Savoie et Haute-Savoie envisagent la création d’une collectivité unique Savoie Mont-Blanc. Demain jeudi 9 octobre, les 71 conseillers généraux des deux départements se réuniront pour débattre de ce projet. À cette occasion sera présentée une proposition de loi visant à créer la collectivité Savoie Mont-Blanc en remplacement des conseils généraux de la Savoie et de la Haute-Savoie, ainsi que de l’Assemblée des Pays de Savoie. D’autres départements de cette région ont aussi commencé des travaux de rapprochement. C’est le cas de la Drôme et de l’Ardèche, de la Loire et du futur département du Rhône, privé de la métropole lyonnaise. Ce n’est pas un hasard d’ailleurs si ces initiatives fleurissent en Rhône-Alpes, là où Gérard Collomb et Michel Mercier ont imposé un nouvel équilibre institutionnel entre Lyon et le département du Rhône.

C’est la réforme d’en bas, la méthode “bottom up“ que promeut Maurice Leroy, président du conseil général du Loir-et-Cher. On se souvient qu’il a promu une forte mutualisation de services et de politiques publiques avec ses voisins du Loiret et de l’Eure-et-Loir. La tactique des collectivités alsaciennes est différente. Après le référendum perdu sur la création du Conseil unique d’Alsace, les présidents du conseil régional et des deux conseils généraux sont repassés à l’offensive. Cette fois, les élus alsaciens régionaux et départementaux s’appuient sur le soutien des conseils municipaux qui votent massivement des motions en ce sens, à l’initiative du maire de Mulhouse, Jean Rottner. Les Alsaciens manifestent leur opposition à la fusion de leur région avec la Lorraine et Champagne-Ardennes.

Alors que la fin du cumul des mandats est programmée pour 2017, les élections sénatoriales du 28 septembre dernier ont accru le nombre des élus locaux dirigeant de grandes collectivités territoriales. Au total, on compte désormais 35 sénateurs présidents de conseils généraux qui défendront assurément l’institution départementale.

Le projet de loi NOTRe (Nouvelle organisation territoriale de la République) va rebattre les cartes des compétences entre départements et régions. Examiné en première lecture au Sénat dès cet automne, il devrait être discuté à l’Assemblée nationale au 1^er trimestre 2015. Ce projet de loi fera l’objet d’une bataille d’amendements mais c’est bien la bataille des départements qui est engagée. Hier, 7 octobre, le bureau de l’Assemblée des départements de France (ADF) a adopté à l’unanimité un texte demandant le report de l’examen du projet de loi pour qu’il n’ait pas lieu en pleine campagne électorale des cantonales. Cette instance pluraliste a aussi fait une ouverture stratégique en proposant que, “sur les trois types de territoires identifiés par le Premier ministre, les conseils départementaux puissent expérimenter, avec les métropoles et les intercommunalités, de nouveaux modes d’exercice des compétences de proximité et de solidarité“ dans le délai qui a été fixé à 2020 pour imaginer des solutions adaptés pour les départements.

Les présidents de départements ont une chance d’être entendus en affirmant “que dans la France de demain, où la plus-value des régions XXL résidera dans les fonctions stratégiques et dans la compétitivité, le maintien d’un échelon départemental se justifie plus que jamais pour assurer les politiques de solidarité, de proximité, et la péréquation entre communes et intercommunalités“.

Illustration : le budget de la Savoie en 2013 et sa répartition

Deux livres pour comprendre la France vécue et la France souhaitée

On annonce déjà cet essai comme le livre politique de la rentrée. On s’en réjouira puisqu’il fait la part belle aux territoires. Dans ce livre, La France périphérique, comment on a sacrifié les classes populaires, le géographe Christophe Guilluy brasse large. Auteur de l’Atlas de nouvelles fractures sociales (Autrement 2006), et de Fractures françaises (Champs Flammarion 2013), il nous invite, dans ce nouvel ouvrage, à changer de vision sur la France et les Français, en faisant exploser les catégories telles que les classes moyennes ou l’opposition rural-urbain. Christophe Guilluy montre l’émergence d’une “nouvelle géopolitique“, avec des populations minoritaires qui souffrent et s’enferment dans leurs villages, petites villes ou lointaines banlieues, dans “un processus de sédentarisation inéluctable“. Et l’auteur d’annoncer qu’ “à bas bruit, une contre-société est en train de naître, une contre-société qui contredit un modèle social hors-sol“. Les responsables territoriaux repéreront utilement les indicateurs de fragilité que décrit Christophe Guilluy pour définir les territoires.

Ce court essai peut se lire comme un tome 2 au livre de Laurent Davezies, La crise qui vient: la nouvelle fracture territoriale (le Seuil, 2012), puisque Christophe Guilluy tire les conséquences, notamment électorales, d’une crise économique qui révèle “une France périphérique fragile et populaire et une France des métropoles, intégrée à l’économie monde“. L’auteur révèle “un angle mort, celui du destin des classes populaires“, travail utile de géographie politique.

Pour ne pas se résigner à cette cohabitation, voire cette dérive des deux France, l’une mobile et métropolitaine, et l’autre assignée à relégation, je recommande la lecture d’un autre livre. C’est le rapport de France Stratégie, Quelle France dans dix ans?, signé par Jean Pisani-Ferry, commissaire général à la stratégie et à la prospective. Il ne se contente pas d’un constat alarmant, il donne des clés pour le renouveau.

Jean Pisani-Ferry est bien conscient que “c’est dans les grandes villes et autour d’elles que se structureent des écosystèmes associant responsables territoriaux et acteurs de la recherche, de l’économie et du financement“. Comme Christophe Guilluy, il constate que “la France est riche de dix à quinze métropoles dynamiques qui ont déjà pris le virage de cette économie du mouvement et sont les creusets de notre future prospérité“ mais il ajoute que “pour un pays dont le développement a longtemps misé sur les villes moyennes, il ne faut pas se cacher que cette dynamique est aussi source de traumatisme“.

Comment en sortir ? Quels changements opérer pour remettre la France au niveau qui aurait dû rester le sien ? Jean Pisani-Ferry propose une méthode. Son rapport établi avec les équipes de France Stratégie est issu d’un énorme travail d’écoute des experts, des décideurs et de la société dans ses diverses composantes qui a duré plus d’un an. Chaque chapitre se conclut par des propositions de réformes, des objectifs et une méthode pour les atteindre. Il n’oppose pas. Au contraire, il propose de relier, d’emboîter, de faire système. C’est passionnant et on comprend comment les politiques publiques territoriales peuvent être au coeur de la formidable adaptation dont la France a besoin. Reste maintenant à passer à l’action pour ne pas désespérer la France périphérique.

La France périphérique, comment on a sacrifié les classes populaires, Éditions Flammarion, 192 pages, 18 euros. ISBN : 978-2-08-131257-9

Quelle France dans dix ans ? Éditions Fayard. Collection Témoignages/Doc/Actu. 360 pages. 18 euros. ISBN : 9782213681719

Gérer les contradictions entre l’urgence et le long terme

Pas d’aménagement à attendre pour atténuer la baisse de 11 milliards d’euros entre 2015 et 2017 des dotations de l’État aux collectivités territoriales. La rencontre entre les ministres et les présidents d’associations d’élus locaux, le 11 septembre dernier, n’a pas permis aux représentants des collectivités territoriales d’obtenir une mise en œuvre moins rapide de la baisse. Le gouvernement travaille sur un renforcement de la péréquation pour que la répartition de la baisse ne mette pas en danger les collectivités les plus pauvres. Rien de plus.

Les équipes municipales qui finalisent leur plan de mandat à la suite des élections du printemps dernier doivent prendre en compte cette baisse inévitable des recettes. Dans le cadre d’une journée d’étude sur la prospective financière, organisée ce même 11 septembre à Paris par la Banque PBB, des responsables de grandes villes ont présenté leurs méthodes pour éviter la dérive des dépenses de fonctionnement et mieux cibler leurs investissements. Exemples : pour faire face à l’augmentation de la population scolaire, Grenoble envisage de reconvertir des locaux déjà existants plutôt que de construire de nouvelles écoles ; Bordeaux intègre le retour sur investissement dans tous ses projets d’aménagement avec un comité d’engagement, Cannes continue à revisiter tous les postes de dépenses en confirmant sa baisse de 5 % des dépenses de fonctionnement et de 3 % des aides aux associations. Dans cette ville, on remplace déjà seulement un départ en retraite sur trois (exception faite pour les crèches, la police municipale et l’enlèvement des ordures).

Dans toutes les grandes villes, on essaie d’alléger les dispositifs pour faire des économies de fonctionnement : heures d’ouverture des services, rythme de balayage de la voirie, plans de déneigement. Laurent Mazière, président de l’Afigesse, association professionnelle qui regroupe des cadres financiers des collectivités, résume bien la situation : “nous avons un métier d’avenir, c’est de gérer les contradictions entre l’urgence et le long terme“. Cet ancien directeur des finances de la mairie d’Angoulême, dont il a redressé les comptes après la “quasi-faillite“ de la ville, sait de quoi il parle.

Il ne faut d’ailleurs pas opposer dépenses d’investissement et de fonctionnement. Une étude a montré qu’un équipement municipal moyen coûte, en fonctionnement, 16 à 18 % par an de l’investissement initial. C’est une évidence qu’une crèche ou une bibliothèque ne se résument pas à la surface construite. Il faut penser à l’équipement dans sa durée de vie et en intégrant tous les coûts de fonctionnement qu’il génère.

Pour autant, la maîtrise des dépenses de fonctionnement est possible sans dégrader le service public local. Au cours de ce colloque, la responsable des emprunts du Land de Berlin a expliqué comment la capitale de l’Allemagne a divisé ses effectifs par deux en 20 ans et va atteindre en avance son objectif d’extinction de la dette. Oui, vous avez bien lu, il ne s’agit pas d’une baisse de la dette mais de son extinction. Si aujourd’hui la ville de Berlin emprunte, elle le fait dans le cadre de son fonds d’investissement intitulé “ville croissante“ et c’est pour accueillir des centres de recherche et des activités économiques qui créeront de la richesse et des emplois sur son territoire.

Illustration : Le budget des communes : comment ça marche ? Le Monde.fr

La méthode Valls pour soutenir l’investissement public local

C’était l’autre discours de La Rochelle. Il a fait moins de bruit médiatique que la réponse du Premier ministre aux frondeurs socialistes mais il n’en est pas moins important pour la croissance et l’emploi. Devant les élus locaux socialistes, en marge des débats de l’Université d’été du PS, Manuel Valls a présenté le plan d’action gouvernemental en faveur des collectivités territoriales. Priorité numéro un : soutenir l’investissement public local. Dans le contexte actuel de forte baisse des dotations de l’État, Matignon craint que les élus locaux sacrifient l’investissement pour continuer à accompagner les dépenses de fonctionnement sans recourir à l’impôt et à l’emprunt. Beaucoup de nouveaux maires ont été élus sur des programmes de réduction des dépenses. Dans l’opinion, l’endettement public est l’ennemi à abattre et tant pis, si à la différence de l’État, la dette des collectivités territoriales ne concerne que les dépenses d’investissement. Dans un pays où 70 % de l’investissement public est porté par les collectivités, il faut tout faire pour éviter que l’investissement public local dévisse.

Comment redonner aux élus locaux le goût de l’investissement ? “L’investissement des collectivités, c’est la préparation de l’avenir, dans les domaines des transports urbains, du cadre de vie, des nouvelles technologies, de l’environnement, c’est un moteur pour notre croissance économique et pour l’emploi“, a rappelé le Premier ministre qui veut utiliser tous les outils à sa disposition pour soutenir l’investissement des collectivités territoriales. Les enveloppes sur fonds d’épargne de la Caisse des dépôts pour le financement des projets de long terme, assorties de taux attractifs vont être prolongées. “Les 20 milliards d’euros mobilisés par la Caisse des dépôts comprendront une enveloppe consacrée à la transition énergétique. Dans le cadre de cette enveloppe, les besoins d’emprunts de moins de 5 millions d’euros pourront être couverts à 100 % par les prêts bonifiés, ce qui est très favorable aux petites communes“, a précisé Manuel Valls. S’agissant des concours de l’Etat aux collectivités locales, le Premier ministre a aussi promis que le FCTVA sera “sanctuarisé“ et ne sera pas inclus, en 2015, dans l’enveloppe normée.

Pour financer les grands projets d’aménagement et notamment assurer le financement des transports urbains en site propre, le gouvernement va présenter bientôt de nouvelles mesures pour compenser la perte de recettes prévues dans le dispositif Ecotaxe. On pourra aussi compter sur les nouveaux contrats de plan pour les années 2015-2020 qui seront signés à partir de l’automne. Ils s’élèveront à 1,8 milliards d’euros par an, dont 950 millions pour le volet mobilité et transport, afin de soutenir les investissements prioritaires.

Localement, le soutien à l’investissement passe aussi par la politique du logement. Le Premier ministre a confirmé les allègements de procédures et le recours aux ordonnances pour simplifier le droit de la construction et de l’urbanisme complexifié par la loi ALUR. Rendant hommage aux “maires bâtisseurs“ Manuel Valls a rappelé son mot d’ordre : “Il faut simplifier, clarifier ! Tout ce qui peut l’être ! Cette politique de simplification, c’est la traduction d’une volonté profonde : nous voulons remettre notre pays, nos territoires, en mouvement. Et le mouvement, c’est l’investissement, public comme privé. “

Pierre-René Lemas promeut les “project bonds“

Par ailleurs, une conférence de l’investissement public est annoncée dans les prochaines semaines à l’Élysée et François Hollande a plaidé à Bruxelles pour un renforcement des mesures de soutien aux investissements de long terme dans les infrastructures. En juillet, la Banque européenne d’investissement (BEI) et la Caisse des dépôts ont signé un accord pour le lancement du premier “project bond“ en France, obligation européenne de projet (photo ci-dessus). Il s’agissait d’un premier projet pour le financement du très haut débit en France, qui, émission obligataire comprise, doit atteindre 1 milliard d’euros sur douze mois. “C’est le premier, il y en a d’autres“, a déclaré Pierre-René Lemas, directeur général de la Caisse. Ces “project bonds“, lancés dans le cadre du projet “Europe 2020“, doivent stimuler le financement sur les marchés des capitaux de grands projets d’infrastructure dans les domaines des réseaux transeuropéens de transport (RTE-T) et d’énergie (RTE-E), ainsi que des technologies de l’information et de la communication (TIC). La Commission européenne estime que, pour atteindre les objectifs de l’initiative Europe 2020, les besoins d’investissement dans ces secteurs, à l’échelle de l’Union, pourraient se chiffrer à pas moins de 2.000 milliards d’euros (1).

(1) L’initiative “project bond“ vise à aider les promoteurs de projets d’infrastructure à mobiliser des financements privés supplémentaires auprès d’investisseurs institutionnels comme les compagnies d’assurance et les fonds de pension. Ils bénéficient d’un rehaussement de crédit et ont une dette divisée de fait en deux tranches, l’une de premier rang, l’autre subordonnée. La tranche subordonnée, autrement dit l’instrument de rehaussement du crédit des obligations de projet fourni par la BEI avec le soutien de la Commission européenne, peut prendre la forme d’un prêt, accordé au promoteur dès le départ. Il peut également s’agir d’une ligne de crédit conditionnelle qui peut être utilisée si les recettes du projet sont insuffisantes pour assurer le service de la dette de premier rang. L’instrument de rehaussement du crédit des obligations de projet sous-tend la dette de premier rang et améliore, par conséquent, sa qualité de crédit, apportant ainsi une tranquillité d’esprit aux investisseurs institutionnels. La BEI a déjà approuvé neuf projets dans six États membres différents. La première transaction réalisée au titre de l’instrument de rehaussement du crédit des obligations de projet a été menée avec succès l’an dernier, en Espagne, pour le projet de stockage souterrain de gaz “Castor“ qui offrira une capacité de stockage équivalente à 30 % de la consommation quotidienne de gaz de l’Espagne. Ont aussi été financés par “project bond“ une autoroute en Belgique et la connexion au réseau terrestre d’éoliennes en mer au Royaume-Uni.

Quand la municipalité de Pékin investit à Châteauroux, banlieue de Paris

Qu’ils semblent dérisoires nos débats villageois sur le redécoupage territorial vus de Pékin. La filiale du groupe de promotion immobilière Beijing Capital Land (du fonds d’investissement de la municipalité de la capitale chinoise, Beijing Capital Group) a jeté son dévolu sur le chef-lieu du département de l’Indre pour y développer un hub économique.

L’ancienne base militaire de l’Otan à Châteauroux, qui peut accueillir les plus gros avions porteurs existants, est au coeur d’une vaste zone d’aménagement franco-chinoise dont la première pierre a été posée le 11 juin. Depuis cinq ans, les collectivités territoriales travaillent à la création d’un pôle de développement pour attirer les investisseurs chinois. Pour valoriser les 460 hectares du site, la communatué d’agglomération de Châteauroux a déjà investi 11 millions d’euros et prévoit d’apporter 90 millions au total. Le conseil général de l’Indre apporte 15 millions d’euros. Les collectivités territoriales comptent récupérer leur mise, sur quinze ans, à hauteur de 80 à 85 millions d’euros grâce à la vente de terrains à l’opérateur

Pour les Chinois, Châteauroux est la banlieue de Paris ((250 km, deux heures de train direct). Le site va se développer autour de trois secteurs: la formation et l’éducation ; la logistique grâce à l’aéroport; et l’industrie notamment pour l’électronique, les équipements de télécommunications et les énergies nouvelles. Au côté de zones dédiées à la logistique et à l’industrie, un pôle d’enseignement supérieur international pourra accueillir à terme 6.000 à 8.000 étudiants. Un premier bâtiment de 4.500 mètres carrés de bureaux sera mis en service en janvier 2016. Les premiers étudiants chinois pourront être accueillis à Châteauroux dès la fin de cette année.

Beijing Capital Land a créé pour le projet français une filiale, SFECZ (Sino-France economic cooperation zones), qui a déjà investi 3,3 millions d’euros pour acquérir deux parcelles de la zone. L’opérateur prévoit d’investir 20 millions d’euros pour 2014, et environ 200 millions sur cinq à huit ans. Les investisseurs publics chinois ont aussi passé un accord avec le groupe de télécommunications Huawei, qui assurera dans un premier temps la fourniture de services à la plateforme avant d’y installer un centre de formation pour l’Europe, une plateforme logistique et un centre de recherche et développement.

Derrière la zone économique et le campus, l’économie locale pourrait bénéficier de la nouvelle corne d’abondance chinoise notamment pour le tourisme et les loisirs en France dont les Chinois sont très friands. Il est temps de relire Houellebecq, La carte et le territoire. Le romancier serait-il plus visionnaire que les experts de la DATAR, devenu Commissariat général à l’égalité des territoires ? Plus sérieusement, ne faut-il pas penser d’abord notre réforme territoriale à partir de l’ouverture au monde de nos territoires comme l’a proposé le député Jean-Christophe Fromentin, avec Territoires en mouvement ? Il serait temps de décoller notre regard de la vitre hexagonale.

Et à la fin c’est toujours le département qui gagne

“Le football est un sport qui se joue à onze contre onze, mais à la fin c’est toujours l’Allemagne qui gagne“ On connaît la fameuse formule du footballeur anglais Gary Lineker. On peut l’adapter facilement à la régionalisation en constatant qu’à la fin c’est toujours le département qui gagne. Tous les commentateurs ont les yeux braqués sur la carte des régions après les fusions annoncées par le président de la République. Je n’ajouterai pas mon commentaire sur les périmètres régionaux, sauf à rappeler que la question la plus importante à se poser pour l’efficacité de cette réforme est celle du projet de territoire. Ces futurs ensembles régionaux générés par fusion-acquisition seront-ils en capacité de porter des projets cohérents de développement économique, social, environnemental, culturel ? Quelle articulation est prévue avec les autres territoires du continent européen et le reste du monde dans un contexte de mondialisation qui est notre nouvelle donne planétaire (voir à ce propos les travaux de l’association Territoires en mouvement) ? Quel couplage entre les métropoles et leur Hinterland régional ? Ce sont là les seules questions qui vaillent. Quant aux départements, l’actuel scénario de l’acte III de la décentralisation ressemble furieusement à celui de l’acte II quand en 2002, le Premier ministre Jean-Pierre Raffarin avait annoncé une réforme de régionalisation qui s’est achevée en 2004 avec une départementalisation renforcée.

Il faut lire la tribune de François Hollande, publiée ce matin par la presse quotidienne régionale. Il annonce rien moins que l’abandon, de fait, de la réforme des départements. “Le département en tant que cadre d’action publique restera une circonscription de référence essentielle pour l’Etat, autour des préfets et de l’administration déconcentrée avec les missions qui sont attendues de lui : garantir le respect de la loi et protéger les citoyens en leur permettant d’avoir accès aux services publics où qu’ils se trouvent“. Rappelons que la RéATE (Réforme de l’administration territoriale de l’État) conduite pendant le précédent septennat dans le cadre de la RGPP s’est faite en confiant un rôle central aux préfets de région. Jean-Marc Ayrault, Premier ministre, a combattu cette nouvelle organisation et remis en selle les préfets de département. Pour l’instant, c’est le statu quo dans les préfectures de département, vécu le plus souvent dans la disette des moyens financiers et humains.

“Le conseil général devra à terme disparaître“, écrit le président de la République mais il fixe l’échéance de cette disparition à un prochaine décennie qui l’engage peu : “L’objectif doit être une révision constitutionnelle prévoyant la suppression du conseil général en 2020“. François Hollande sait cette réforme actuellement impossible car elle oblige à une révision de la Constitution. D’ici là retenons surtout les faits : “ les élections pour le conseil départemental seront fixées le même jour que celles pour les futures grandes régions à l’automne 2015. Avec le mode de scrutin qui a été voté par la loi du 17 mai 2013“. Fin de partie.

Faut-il le regretter ? Le président de l’ADF (Assemblée des départements de France), Claudy Lebreton faisait remarquer il y a quelques jours que même si on supprimait les conseils généraux, il faudrait recréer “au sein des conseils régionaux de « mini conseils » départementaux. Je me mets à la place d’un président d’une nouvelle région, privé de conseils généraux : mon premier acte sera de créer une vice-présidence par département avec une conférence territoriale par département afin que le conseil régional administre en proximité tous les services sociaux“, expliquait Claudy LeBreton, “de fait, je crée un mini-conseil départemental au sein du conseil régional, car l’efficacité de l’action publique repose sur les circuits courts de décision ». C’est bien vu.

Au risque de me répéter, j’ajouterai que dans un pays qui n’a pas réussi à supprimer les numéros de département sur les plaques d’immatriculation, on n’est pas prêt de toucher aux départements. Pour autant, on aurait très bien pu remplacer les élus cantonaux par des représentants des intercommunalités pour siéger au conseil départemental comme le proposait déjà en 2000 le rapport Mauroy.

Le grand désarroi des élus départementaux

Le coup est parti du conseil général du Pas-de-Calais, présidé par Dominique Dupilet (PS). Les élus de ce département ont voté à l’unanimité (PS, UMP, UDI, PCF) une résolution très critique contre la réforme territoriale en cours et contre ses auteurs. Ils dénoncent « l’incohérence qui consiste à fixer un nouveau cap quelques mois à peine après avoir rétabli la clause générale de compétences, engager un redécoupage généralisé des cantons et modifier le scrutin départemental ». Ils déplorent aussi « l’absence de volonté d’engager une réflexion commune, la conclusion étant d’ores et déjà annoncée en préalable ». Et de menacer : « si l’Etat continuait à vouloir passer en force, en niant la démocratie, sur la suppression de départements à court terme, nous déciderions alors de suspendre les collaborations en cours avec lui sur les sujets où la contribution du département est mise en œuvre », et ce « en dehors des champs obligatoires ». Ce vote unanime est un coup de semonce que le gouvernement ne doit pas prendre à la légère. Il émane d’un département socialiste qui jusqu’à présent a toujours été un bon élève de la modernisation de l’action publique territoriale. Pour preuve, les mutualisations en cours avec le département du Nord pour les achats, l’aménagement numérique ou les politiques de mobilité.

Cette résolution est symptomatique du grand désarroi que je constate quand je rencontre des élus départementaux et des présidents de conseils généraux députés et sénateurs. Même les plus ardents réformateurs ont été choqués par la méthode présidentielle. Ils avaient écouté le président de la République qui vantait les vertus du département en janvier lors de ses vœux en Corrèze et ils l’ont entendu condamner l’institution départementale en affirmant récemment au micro de BFM que “les conseils généraux ont vécu“. Sur son blog, Claudy Lebreton, président de l’Assemblée des départements, président du conseil général des Côtes d’Armor s’interroge : “ Je commence à douter. Et pourtant je suis plus socialiste encore qu’hier, et plus à gauche demain“. Pour cet ancien président de la Fédération nationale des élus socialistes et républicains, la pilule est amère.

Hier, mercredi, Claudy Lebreton a été reçu à l’Elysée par le président de la République avec ses collègues Bruno Sido (UMP, Haute-Marne) et Patrick Kanner (PS, Nord). La discussion a été “très franche“ selon le communiqué des élus départementaux. Comprenez que les présidents de département ont rappelé leur opposition au projet gouvernemental sur le fond, comme sur la forme et la méthode. François Hollande leur a répondu que la suppression des départements pourrait intervenir « beaucoup plus tôt que ce qui avait été annoncé à l’horizon 2021. On pressent que ça peut être aux alentours de 2016-2017 », indique Claudy Lebreton. Le président de l’ADF se demande « s’il y a encore une possibilité de discussion pour la collectivité intermédiaire entre la commune et les régions ». Et il répond à sa propre question en indiquant que François Hollande « a laissé la discussion possible », notamment en ce qui concerne « les territoires ruraux et semi-ruraux où l’on ait très bien que le département est déterminant ».

Le désarroi des départementalistes est palpable parmi les sénateurs présidents de conseils généraux. Ils ont appris qu’un séminaire de travail réunit ce jeudi députés socialistes et ministres concernés à l’Assemblée nationale. Au Sénat, l’ancien président Gérard Larcher a demandé la constitution d’une commission spéciale, sachant que le projet de loi sera d’abord examiné par les sénateurs dès cet été, comme l’a annoncé Jean-Marie Le Guen, secrétaire d’État chargé des relations avec le Parlement. Le Sénat sera saisi du texte en première lecture mais les parlementaires sont désabusés. La proximité des élections sénatoriales ne simplifie pas la donne, tout comme le désengagement constaté du président du Sénat, Jean-Pierre Bel, qui a annoncé qu’il ne se présenterait pas à sa propre succession à l’automne prochain. Les sénateurs sont aussi conscients que leurs grands électeurs sont troublés par les annonces à répétition, et les changements parfois contradictoires intervenus ou à intervenir. Le redécoupage généralisé et laborieux des cantons avec modification du scrutin départemental à l’initiative de Manuel Valls, alors ministre de l’intérieur, a laissé des traces. Le contexte de réduction des dotations de l’État n’arrange rien. Les “pactes de confiance“ semblent oubliés et les mots sont usés pour définir les relations entre l’État et les collectivités territoriales.

À l’encontre de la pensée dominante

Pour son numéro 5, l’hebdomadaire Le 1, créé par l’ancien directeur du Monde, Eric Fottorino, consacre l’essentiel de sa surface rédactionnelle à la réforme territoriale qui vient d’être lancée. À l’encontre de la pensée dominante, plusieurs auteurs s’interrogent sur l’opportunité de cette réforme.

Je vous recommande en particulier l’article signé Hervé Le Bras. Le démographe et directeur de recherche à l’École des hautes études en sciences sociales (EHESS), demande à l’exécutif de respecter le millefeuille administratif français : “l’argument financier mis en avant par le gouvernement pour supprimer les départements est pitoyable“, écrit le géographe. Pour lui, “il confond dans le mille-feuille le contenant et le contenu, croyant qu’en agissant sur le contenant, il modifiera le contenu“.

Autres contributeurs : l’écrivain Jean-Marie Rouart, membre de l’Académie française, qui déplore le rapport distendu entre les Français et leur pays ; Jacques Levy, géographe et urbaniste qui propose une vision prospective en cartographiant deux scénarios ; les historiennes Mona Ozouf, à propos de la naissance des départements sous la Révolution et Anne-Marie Thiesse, relatant les épisodes des impossibles réformes.

Pour ceux qui ne connaissent pas encore cet OVNI éditorial qu’est Le 1, ce sera l’occasion d’en découvrir la forme originale, de goûter le plaisir du papier et des grands formats, d’entendre le bruit du papier qu’on plie maladroitement, de redécouvrir des pratiques de lecture que ne connaîtront bien plus des nouvelles générations qui lisent les journaux sur des tablettes électroniques.

Le 1. n°5. 2,80 euros, chez votre marchand de journaux.

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