Au risque des cohabitations intercommunales

Des majorités différentes pour la ville-centre et pour l’intercommunalité, c’est le scénario catastrophe qui s’est réalisé dans de nombreux territoires lors des élections au sein des assemblées communautaires. Dans ces conditions, comment mutualiser les services ? Comment dégager un intérêt communautaire pour mettre en œuvre de nouvelles politiques ? On touche ici aux limites de la réforme actuelle de l’intercommunalité. Le cycle électoral municipal 2014 s’achève en ce moment avec ces élections communautaires et on trouve toutes sortes de configurations baroques : d’anciens maires de la ville-centre battu aux municipales mais élus trois semaines plus tard à la présidence de l’agglo (Argenteuil-Bezons, Bergerac, Narbonne), des maires de banlieue du camp opposé à la majorité de la ville-centre (Avignon, Angoulême, Limoges), des maires de ville-centre qui annoncent déjà leur intention de redessiner le périmètre de leur interco pour trouver une majorité (Valence), des situations de blocage où le maire de la vlle-centre refuse la majorité intercommunale et démissionne avec ses adjoints du conseil communautaire (Béziers).

En dehors de la crise paroxystique de ce dernier cas, ayons une pensée compatissante pour les directeurs généraux de services, communs à la ville-centre et à l’intercommunalité, et à ceux qui se sont engagés dans un projet de mutualisation. Ils se retrouvent dans une cohabitation territoriale impossible à vivre : le matin écoutant les directives du maire, l’après-midi sommés par le président de l’interco de mettre en œuvre un projet politique différent, voire clairement opposé. Leur situation sera intenable. Hélas, ces cas de figure ne seront pas rares. Faut-il rappeler que la loi RCT (reforme des collectivités territoriale) de décembre 2010, fait obligation aux communes et à leur EPCI (établissement public de coopération intercommunale) de mettre en œuvre des schémas de mutualisation d’ici 2015 ? Bon courage.

Dans la majorité des assemblées communautaires, la répartition de sièges restent marquées par une logique pluraliste et co-gestionnaire avec des vice-présidences et délégations réparties entre les différents maires de l’agglomération, comme l’indique une note d’analyse de l’AdCF (Assemblée des communautés de France). Cette association d’élus locaux a fait un bilan provisoire à partir des résultats déjà connus au 24 avril portant sur 166 agglos urbaines. Les nouveaux présidents d’agglomération sont pour une part importante les maires de la ville centre (ou un adjoint comme à Orléans et Cambrai) mais dans une proportion qui continue à baisser. Cette tendance poursuivrait celle déjà constatée entre 2008 et 2014, selon l’AdCF. “Les incidences de la nouvelle répartition des sièges entre communes effectuée en 2013, des évolutions de périmètres (fusions ou extensions) mais aussi du nouveau scrutin fléché (renforcement des représentations des oppositions municipales) ont contribué également à modifier certains équilibres au sein des assemblées“, analyse l’AdCF, “des pactes de mandat sont souvent réalisés ou programmés, combinant à la fois équilibres politiques et territoriaux (répartition des vice-présidences entre les différentes strates de communes composant l’agglomération)“. J’ajouterai que ces intercommunalités techniques réduites aux acquêts, fondées sur des équilibres politiques précaires, risquent de ne pas avoir la capacité de porter leurs projets locaux de développement.

Municipales 2014 : le bilan sans appel du CEVIPOF

Le CEVIPOF (Centre de recherches politiques de Sciences Po associé au CNRS) vient de publier une étude passionnante sur les élections municipales françaises de 2014 dans les 1.052 villes de plus de 9.000 habitants, ces territoires urbains qui représentent 50 % du corps électoral (soit 19,8 millions d’électeurs inscrits), là où la compétition électorale est plus influencée par la vie politique nationale que dans les petites communes.

Conclusion des auteurs, Martial Foucault, professeur des universités, directeur du CEVIPOF, et Florent Gougou, post-doctorant à l’Université d’Oxford, chercheur associé au CEE : “Pour la première fois depuis l’accession de la gauche aux responsabilités nationales en 1981, la gauche ne contrôle plus que 38 % des villes de plus de 9.000 habitants et 34 % des villes de plus de 30.000 habitants. Le paysage politique local subit un bouleversement impressionnant. La tenue des élections régionales de 2015 rend probable une nouvelle saignée bleue dans les 21 régions de métropole actuellement dirigées par la gauche si le vote sanction est toujours à l’œuvre pour ces nouvelles élections intermédiaires“.

Dans les villes de plus de 30.000 habitants, la gauche revient à son plus bas niveau depuis 35 ans À la veille des élections des élections de mars 2014, le PS dirigeait 70 % des mairies de plus de 30.000 habitants détenues par la gauche, et 62 % après les municipales de 2001. Le solde négatif de 162 villes de plus de 9.000 habitants est un record historique, qui dépasse de très loin le reflux de 78 villes enregistré en 1983. Il est également bien au-delà d’un simple mouvement de balancier à la suite de la nette victoire de 2008. “Au fond, l’ampleur du mouvement en faveur de la droite n’a qu’un seul précédent depuis le début de la Cinquième République: la victoire écrasante de la gauche lors des municipales de 1977, celles de l’Union de la gauche“, remarquent les auteurs de l’étude. En 1977, l’Union de la gauche avait gagné dans 506 villes de plus de 9.000 habitants (63 % du panel en 1977).

Autres enseignement des ces municipales, selon Martial Foucault et Florent Gougou :

– L’évolution du rapport de force gauche-droite se mesure non seulement en nombre de basculements de villes mais aussi en nombre de voix pour chacun des grands blocs partisans. Si l’effet de la participation différentielle se concrétise par une baisse des voix de la gauche plus forte qu’une hausse des voix de droite, un autre phénomène ressort : le recul des listes autonomes du centre (Modem, UC et UDI) au profit d’une progression des voix du centre lorsque ses candidats se présentent dans le cadre de l’Union de la droite.

– Les flux au sein de la gauche se sont faits au détriment du PS. Les listes investies par le PS ont été battues par trois dissidences à La Rochelle, Montpellier et Dunkerque. Les socialistes ont aussi cédé Aubervilliers au PCF et Grenoble à EELV. De son côté, le PCF poursuit son déclin inéluctable (Bagnolet, Bobigny et Villejuif).

– Le FN revient à son plus haut niveau historique, mais avec une nouvelle géographie. Alors que ses victoires étaient concentrées dans le sud-est en 1995, le FN a conquis des mairies dans le Pas-de-Calais (Hénin-Beaumont), l’Aisne (Villers-Cotterêts), les Yvelines (Mantes-la-Ville), la Moselle (Hayange), en plus du sud (Bollène, Fréjus, Le Luc, Cogolin et Le Pontet).

Fusion des régions, la réforme en trompe-l’œil

“Faire le lien direct entre fusion et économies, comme si cela était automatique, semble relever de la supercherie“. Dans une interview à La Lettre du Secteur Public, Marie-Joëlle Thenoz, associée secteur public du cabinet Kurt Salmon, n’y va pas par quatre chemins et elle ajoute que “fusionner les échelons administratifs ne suffira pas à réaliser de vraies économies“. En 2008, une étude avait été menée par Kurt Salmon, Edater et Planète publique, sur la fusion entre les régions Basse et Haute Normandie. Conclusions : un investissement nécessaire (de l’ordre de 10 à 15 millions d’euros) dans l’analyse des besoins et la priorisation des dispositifs et donc la remise à plat des politiques pour lutter contre la tentative d’un alignement par le haut, dans les systèmes d’informations, d’harmonisation des régimes indemnitaires et du temps de travail. “Un amortissement de cet investissement était possible au bout de 4 à 10 ans selon les scénarios, généré par un gain en matière de croissance économique, de performance des politiques publiques et pour une part de l’ordre de 10% par les économies de structure“, indique Marie-Joëlle Thenoz, qui ajoute : “cela supposait aussi la nécessité de mettre en place une gouvernance efficace et une organisation agile et responsabilisante au plus proche du terrain“. Pour autant, la consultante ne nie pas que le rapprochement entre régions peut être intéressant. Si la fusion ne suffit pas à générer des économies, elle peut présenter d’autres avantages : effet de taille dans une logique de développement de l’attractivité, visibilité à l’international, harmonisation des pratiques.

Dans son discours de politique générale, le nouveau Premier ministre, Manuel Valls a ouvert la boîte de Pandore à moins d’un an des élections régionales et départementales. Ce grand communicant sait qu’il tient là pour l’agenda setting gouvernemental un feuilleton qui va occuper durablement les commentateurs politiques. Le big bang territorial fait le buzz. Quand l’Histoire retiendra une seule idée du discours de politique générale de Manuel Valls, ce sera celle-là, prouvant sa vraie volonté de réforme du pays à partir d’une réalité tangible, la carte et le territoire. Depuis dix jours, chacun y va de son redécoupage, des cartes paraissent sur Internet (carte ci-dessus éditée par Challenges et présentée comme la carte secrète du gouvernement). Les beaux esprits parisiens regardent avec exotisme ces périmètres imaginés de territoires qui leur rappellent leur enfance ou leurs dernières vacances dans le Lubéron. C’est un grand jeu de Lego administratif dont on déboîte et reboîte les pièces à l’envi.

Dans les régions (autrefois on écrivait “en province“), le sentiment est différent. Il ne faut pas sous-estimer la force de l’identité régionale. Différentes études du CEVIPOF et de Médiascopie le confirment. Dans mon livre, Conseils régionaux, la politique autrement, en 2010, j’avais abordé ce sentiment d’appartenance, renforcé par les politiques de communication menées par les conseils régionaux depuis leur première élection au suffrage universel direct en 1986. En trois décennies, plusieurs générations de jeunes sont passés par les lycées des régions et cela laisse des traces. Ils se sont appropriés leur territoire en le parcourant avec les TER ou en utilisant par exemple les “pass culture“. Selon un sondage LH2* pour la presse régionale et France bleu, si 68% des Français se déclarent favorables à la réduction des échelons locaux, ils ne veulent pas qu’on touche à leur région, ils sont 54% à refuser l’agrandissement de leur région et 74% à rejeter son rétrécissement, 77% refusent sa disparition pure et simple, 56% y étant même « très défavorables ».

Les présidents de région, très majoritairement socialistes, n’étaient pas demandeurs de cette réforme. Alain Rousset (Aquitaine) ou Jacques Auxiette (Pays-de-la-Loire) avaient même des mots très durs pour fustiger les partisans d’une réduction. Aujourd’hui, le président des Pays-de-la-Loire ne cache plus son agacement et son inquiètude : “Il ne saurait être question d’imposer une carte de Paris, nos régions ne sont pas vouées à une vente à la découpe“. Seuls les présidents François Patriat (Bourgogne, favorable à un rapprochement avec la Franche-Comté en accord avec sa présidente Marie-Guite Dufay), Jean-Pierre Masseret (Lorraine, tendant la main à l’Alsace) et les deux présidents normands, Nicolas Mayer-Rossignol et Laurent Beauvais, s’engagent concrètement. Claude Gewerc (Picardie), qui voit déjà sa région dépecée, a résumé le sentiment général : « Il manque le décodeur ». Le feuilleton ne fait que commencer, mais peut-on croire que “le changement, c’est maintenant“, dans un pays où on n’a même pas réussi à faire disparaître les numéros de département sur les plaques d’immatriculation lors de la création en 2009 du fichier national automobile ?

P.S. : Dans son discours de politique générale, Manuel Valls a déclaré que “le maillage territorial des préfectures, des sous-préfectures, ne sera pas remis en cause“. Que devient l’expérimentation qu’il a lancée en septembre dernier comme ministre de l’intérieur, en Alsace et Lorraine, pour simplifier le réseau des sous-préfectures ?

* Sondage réalisé par internet du 24 février au 3 mars auprès d’un échantillon national de 5 111 personnes, représentatif de l’ensemble de la population française de 18 ans et plus.

La relève face à des défis municipaux inédits

Qui sont les nouveaux maires du millésime 2014 ? En regardant de près le profil des nouveaux élus de moins de 40 ans dans les villes de plus de 10.000 habitants, issus de l’UMP et de l’UDI, le parrallèle s’impose avec les municipales de 1977 qui avaient fait émerger une génération de maires socialistes qui ont incarné les politiques nationale et locale pendant le quart de siècle qui a suivi. Retenez ces noms : Arnaud ROBINET (UMP, Reims), 35 ans, Laurent MARCANGELI (Ajaccio), 33 ans, Christophe BÉCHU (Angers), 39 ans, Xavier BONNEFONT (Angoulême), 34 ans, Gérald DARMANIN (Tourcoing), 31 ans, Sébastien LECORNU (UMP, Vernon), 28 ans, David VALENCE (Saint-Dié-des-Vosges), 32 ans, Boris RAVIGNON (Charleville-Mézières), un inspecteur des finances de 38 ans, Gil AVEROUS (Châteauroux), 40 ans, Jean-Didier BERGER (Clamart), 34 ans, Laurent BROSSE (Conflans-Sainte-Honorine), 28 ans, Jérôme VIAUD (Grasse), 37 ans, François-Xavier PRIOLLAUD (Louviers), 39 ans, Jérôme BALOGE (Niort), 40 ans, Grégoire de LASTEYRIE (Palaiseau), un HEC de 27 ans qui a battu le ministre délégué à la Ville François LAMY. Le plus jeune d’entre eux est assurément Romain REDA (photo ci-dessus), étudiant 22 ans, en dernière année du master affaires publiques à Sciences Po, nouveau maire de Juvisy-sur-Orge (Essonne) élu dès le 1er tour avec 52,57% des voix dans une ville dirigée par la gauche depuis 43 ans. On constatera seulement que dans cette liste des moins de 40 ans de droite et du centre, on ne trouve aucune femme. Ces nouveaux élus auront-ils un destin national ? La fin annoncée pour 2017 du cumul des mandats locaux et parlementaires risque de contrarier les ambitions et de rebattre les cartes.

À gauche, ce scrutin 2014 restera marqué par les dissidences nombreuses dans les équipes sortantes. La discipline guesdiste a vécu. La chute de Michel DELEBARRE du beffroy de Dunkerque (battu par Patrice VERGRIETE, 44 ans) symbolise ces candidatures multiples comme à Montpellier ou à La Rochelle, mais ces trois grandes villes restent ancrées dans l’orbite socialiste. Ce n’est pas le cas de Grenoble dont le nouveau maire, Eric PIOLLE, 41 ans, sera à la tête d’une majorité Europe-écologie-Les-Verts avec le Parti de gauche. Dans l’ouest, les passages de relais socialistes ont été plus sereins avec l’arrivée à Rennes de Nathalie APPÉRÉ, 39 ans, et à Nantes de Johanna ROLLAND, 35 ans, deux élues déjà maires-adjointes et expérimentées.

Quelle que soit leur étiquette politique, tous ces nouveaux élus devront relever des défis inédits avec, pour la première fois depuis soixante ans, une baisse importante des ressources communales et l’impossibilité d’augmenter les impôts locaux qui ont déjà atteint un seuil critique. Leurs marges de manœuvre sont inexistantes. Le seul levier à leur disposition est l’intercommunalité avec la mutualisation des moyens entre communes mais l’effet en demeure limité. Les nouveaux élus devront faire des choix difficiles sur les services à la population et surtout éviter de sacrifier l’investissement aux dépenses de fonctionnement.

Lire la ville aujourd’hui

À la veille du Salon du livre de Paris et du premier tour des élections municipales, je vous propose une sélection de publications récentes sur les villes et le fait urbain particulièrement novatrices.

LA GUERRE DES VILLES A DÉJÀ COMMENCÉ. Derrière ce titre martial, la Nouvelle Revue Géopolitique propose un dossier passionnant sur le fait urbain. il s’agit plutôt de voir ce qui assure la réussite des villes mondiales, les “global cities“ comme Paris, Londres, Hong-Kong ou Rio. À côté de villes comme Detroit qui a perdu plus de la moitié de sa population en 30 ans, de nouvelles métropoles émergent qui réunissent les centres décisionnels et économiques. “L‘attractivité d’une ville peut se mesurer grâce à un chiffre d’or, produit de trois facteurs, la puissance morale, la puissance économique et la puissance d’intégration“, écrit Laurent Vronski.

On assiste partout dans le monde à un retour des habitants vers les centres-villes et un moindre attrait pour les banlieues. Ce retour suscite de nouveaux défis d’organisation. Dans les pays émergents, la question de l’énergie devient centrale. Au sud, des métropoles émergent sans développement des campagnes et en l’absence d’une bonne gestion des externalisations négatives. Comme l’a remarqué Edward L. Glaeser, la possibilité d’importer des denrées alimentaires depuis l’étranger avantage un modèle macrocéphal autonome pour ces nouveaux ensembles urbains. Cette urbanisation des pays pauvres présente un paradoxe, la croissance de ces villes ne s’appuie plus sur le développement économique des campagnes et sur des administrations fortes.

LES VILLES AU SECOURS DE L’ÉTAT. L’urbaniste Jean Haëntjens envisage la ville comme espace de solutions politiques. Dans son dernier ouvrage, Les villes au secours de l’Etat (FYP Editions), il développe une pensée foisonnante et stimulante sur l’évolution urbaine dont il faut recommander la lecture à tous ceux qui s’intéressent à la gestion locale. L’auteur fait partie de ce courant qui place aujourd’hui la ville avant l’Etat comme espace de solutions modernes pour l’action publique. Il ne s’agit pas d’un nouveau dogme béat mais d’une analyse très étayée du fait urbain dans un monde où la population des villes ne cesse d’augmenter. “Dans l’imaginaire collectif, le projet urbain a remplacé depuis longtemps le projet de société“, constate Jean Haëntjens, “pour le citoyen lambda, le vrai choix se situe plus entre ses options résidentielles qu’entre ses options politiques.“ Pour lui, les villes sont passées d’un rôle de voitures-balai du développement à celui de “laboratoire d’innovation sociétale“. Tout le propos du livre est justement de montrer cette innovation à l’œuvre sur les territoires urbains.

Comment passer de la ville fracturée à la ville incluante ? Par des stratégies multi facteurs (mobilité, logement…) et l’auteur compare les responsables urbains à des acupuncteurs qui cherchent les points sensibles qui vont permettre de faire évoluer le système. Car il s’agit bien d’une action systémique. Dans cette ville innovante, la prise de décision est collaborative, y sont associées toutes les parties prenantes à l’économie locale et à la cohésion sociale. Dans ces systèmes urbains, on redécouvre les circuits courts, l’économie circulaire et sociale tient une place importante. Dans cette ville productrice et consommatrice, la maîtrise de la transition énergétique est essentielle. L’auteur cite le cas du Danemark dont le projet national “énergie 100 % renouvelable en 2050“, repose sur un partenariat qui donne une place centrale aux villes et à la décentralisation énergétique.

Partout dans le monde, c’est désormais la façon dont les territoires et les villes sont organisés et reliés qui détermine, pour partie, la capacité d’une nation à créer des richesses. L’auteur remarque que les Etats redécouvrent actuellement l’intérêt de métropoles intermédiaires (1 à 3 millions d’habitants) qui permettent de concilier une visibilité internationale avec une échelle qui reste humaine, des prix immobiliers raisonnables et la possibilité d’une gouvernance locale fondée sur la proximité. Leçon utile pour notre pays.

COMMENT RENDRE LA VILLE PLUS INTELLIGENTE ? Quand on parle de la ville aujourd’hui, elle ne peut être que “smart“. Efficace, innovante, participative : comment rendre la ville plus intelligente ? C’est le titre d’un rapport récemment édité par l’Institut de l’entreprise. Ce rapport très pédagogique est issu de l’« Atelier de la Performance publique », commission de l’Institut présidée par Augustin de Romanet et dirigée par Julien Damon. Les démarches et services développés localement au nom de la “ville intelligente“ peuvent aider les municipalités à réduire leurs dépenses, tout en contribuant à l’amélioration de la qualité de service. Les auteurs rappellent que la smart city dépasse une gestion du service urbain historiquement organisée en silos pour privilégier une approche en réseau, dans laquelle l’utilisation des ressources numériques devient essentielle. S’appuyant sur de nombreux exemples internationaux et tenant compte des spécificités françaises, le rapport de l’Institut de l’entreprise énonce 10 propositions, illustrées par des exemples réussis, pour permettre l’avènement de véritables smart cities en France. Tout en plaidant pour l’émergence de métropoles intelligentes, ce rapport nuance cependant une approche trop idyllique de la smart city, en intégrant dans son analyse les limites inhérentes à cette dynamique. L’ouvrage s’achève de façon originale avec le programme “smart“ d’un candidat aux élections municipales de 2014 et deux courts récits de science-fiction appliqués à la smart city de 2040, scénarios de rêve et de cauchemar, écrits par Julien Damon.

LA VIE RÊVÉE DES MAIRES. Pour piloter ces villes, des citoyens se présentent aux élections municipales. Devenir maire : Sacerdoce enchanté ou enfer programmé ? C’est le sous-titre du livre La vie rêvée des maires (Éditions de l’Aube) de Bénédicte Boyer. L’auteure connaît bien son sujet et elle brosse un portrait très juste des maires de France dans la diversité de leur collectivité territoriale. Elle a mené un travail d’enquête minutieux, allant à la rencontre d’élus locaux et élues locales qui explique la réalité de leur mandat politique. “ En 30 ans de décentralisation, la fonction a évolué tout autant que le contexte et les conditions d’exercice du mandat sont de plus en plus éloignées du cliché du potetntat local en son royaume“, remarque Bénédicte Boyer. Les témoignages de maire sont éloquents : disparition des formes spontanées de respect, personnalisation de la fonction, sens de l’intérêt général.

Pour savoir si on est fait pour cette responsabilité de maire, trois mots sont proposés et résument bien les qualités nécessaires à la mission : gérer, écouter et rêver. Ce dernier mot est certainement le plus ambitieux, il invite les élus à avoir une vision pour leur territoire, la capacité à anticiper au service du développement local.

Je vous donne rendez-vous Porte de Versailles à Paris, au Salon du livre, vendredi 21 mars à 14 h, Stand S64, pour une table ronde organisée avec la revue Géopolitique Africaine sur le thème « Comment s’organisera la ville africaine, métropole de demain », que j’animerai. Jean Haëntjens participera à ce débat.

Cantons : le rendez-vous manqué avec l’intercommunalité

Alors que la polémique enfle sur le redécoupage cantonal, on ne peut que déplorer une occasion manquée qui aurait allégé le millefeuille territorial en s’appuyant sur la généralisation de l’intercommunalité. On aurait pu faire siéger en assemblée départementale des représentants des intercommunalités, territoires modernes d’action publique plutôt que de redessiner une carte des cantons et de créer une nouvelle superposition territoriale. Dans le dernier numéro de La Lettre du Secteur Public, Jean-Luc Bœuf, expert attentif de la tectonique des plaques territoriales, reprend cette proposition simple : Faisons du département, le conseil des communautés. Selon lui, “l’équilibre démographique serait pris en compte en faisant naturellement siéger plus de représentants des communautés d’agglomération ou communautés urbaines que de représentants des communautés de communes. Ensuite, cette réforme serait économe des deniers publics puisqu’elle ne couterait strictement rien. Elle alignerait de ce fait les mandats puisque, le même jour, seraient désignés pour six ans les conseillers municipaux, les conseillers communautaires et de facto les représentants au conseil général. Par ailleurs, cette réforme est parfaitement compatible avec la montée en puissance des métropoles. Enfin, le gain politique au sens noble du terme serait immense puisque les territoires ruraux n’auraient plus ce sentiment d’abandon, puisqu’englobés dans une vision d’ensemble“. Ajoutons qu’on aurait fait ainsi converger les politiques sociales des départements et du bloc communal, comme les politiques de voirie et de transports.

Est-il trop tard pour bien faire ? La réforme Valls de mai 2013 a été menée principalement pour abroger les dispositions la loi RCT (réforme des collectivités territoriales) de décembre 2010 qui avait institué le conseiller territorial, élu qui aurait pu siéger à la fois à la région et au département. Le projet était alors de rapprocher les deux strates, régionale et départementale, et de faire du département une simple circonscription de la région. L’abrogation de cette réforme était une promesse de campagne de François Hollande. La réforme Valls a donc rétabli les élus départementaux mais ils seront élus dans le cadre de super cantons par binôme, un homme et une femme par canton. Résultat : le nombre d’élus départementaux va augmenter dès les prochaines élections de 2015, de 3.971 à 4.136 conseillers, puisque le nombre de cantons passe de 3.971 à 2.068 (hors Paris).

La bataille des chefs-lieux de canton a fait rage dans le monde rural. En milieu urbain, le découpage des cantons a peu d’importance, mais dans les zones rurales il en va tout autrement. On risque d’avoir demain une nouvelle concurrence des périmètres entre les cantons, leurs élus, et les communautés de communes aujourd’hui généralisées. La Direction générale des collectivités locales (DGCL) du ministère de l’intérieur a récemment fait le point sur cette généralisation. Aujourd’hui, 2.145 groupements à fiscalité propre couvrent l’ensemble des départements de France : 1.903 communautés de communes regroupant 85% des communes et 44% de la population (en moyenne 16 communes et 14.000 habitants), l’autre moitié de la population est couverte par les 242 autres EPCI à fiscalité propre dont 222 communautés d’agglomération (en moyenne 22 communes et 122.000 habitants). On avait là une maille plus intéressante que les cantons pour commencer à rationnaliser la carte territoriale. Déjà en 2000, le rapport Mauroy évoquait la possibilité de « créer de nouvelles circonscriptions pour les élections départementales, sur la base de territoires rénovés tenant compte des intercommunalités ». L’ancien Premier ministre écrivait que “ce mode de scrutin serait ainsi en relation avec l’évolution intercommunale et permettrait d’obtenir des périmètres cohérents entre conseil départemental et intercommunalité. Ce redécoupage permettrait également de conserver un lien plus fort avec le territoire, et entre le conseiller départemental et l’électeur » (page 47 du Rapport publié à la Documentation française). Hélas, encore une fois, comme ces satellites à tout jamais perdus qui tangentent les planètes sans rentrer dans l’atmosphère, les projets de réforme territoriale les plus rationnels disparaissent dans l’espace infini des calculs électoraux.

Illustration : défense du chef-lieu de canton de Jugon-les-Lacs (Côtes d’Armor) dont le conseiller général est Claudy Lebreton, président de l’Assemblée des départements de France (Photo Télégramme).

BEYOND MUNICIPALES 2014 : le lien social à retisser

À trois semaines dés élections municipales, la vacuité du débat politique national est consternante. Les seuls commentaires qu’on nous sert dans les émissions politiques concernent les pronostics électoraux, désaveu annoncé pour le gouvernement dans ces élections intermédiaires, ou le scandale du jour sur le principal parti d’opposition. Sans vouloir donner de leçon à quiconque, je me remémore cette belle formule qui honorait la profession : “les journalistes sont les instituteurs de la démocratie“. Peut-on passer à côté des sujets essentiels qui concernent le fonctionnement de la démocratie locale, d’ici les élections des 23 et 30 mars prochains ?

J’animais hier soir à Sciences-Po un débat sur “la crise démocratique, peut-on reconstruire la confiance ? Comment ressourcer la citoyenneté, la solidarité, la gouvernance ?“ À partir des études de l’Observatoire national de l’action sociale (ODAS), son délégué général, Jean-Louis Sanchez, montre le délitement du lien social. Il vient de publier un essai stimulant “La promesse de l’autre – Une société désunie est une société désarmée” (éditions Les liens qui libèrent). Pour lui, il faut “passer d’une solidarité de droit à une solidarité d’implication“. Comment mobiliser les citoyens ? Il explique par exemple qu’on recense en France 250.000 enfants en danger pris en charge par les collectivités territoriales (essentiellement les départements) dont les problèmes sont majoritairement des « problèmes de liens plus que des problèmes de biens“. De même, aujourd’hui, les retraités ont plus envie d’aider que d’être aidés. Jean-Louis Sanchez appelle à une nouvelle définition de l’action sociale locale, ne pas se contenter de délivrer des prestations mais plutôt construire du développement social avec les habitants. Pour retisser ce lien social et faire des habitants, les acteurs de leur cité et pas seulement des consommateurs de service public local, près de 29 maires ont créé des journées citoyennes et ça marche. Mais personne n’en parle. “Si la liberté et l’égalité sont l’affaire de l’Etat, la fraternité est l’affaire du local“, nous dit Jean-Louis Sanchez.

“Réinventons la culture du bien public“, lui répond en écho Ghaleb Bencheikh, physicien et président de la Conférence mondiale des religions pour la paix. Prenons conscience qu’on ne vit pas actuellement une crise mais un changement profond dans notre humanité. Comment les responsables des villes, les élus communaux du 30 mars prochain, vont-ils anticiper et accompagner ces mutations ? Pour Ghaleb Bencheikh, la boussole qui doit nous guider, c’est la dignité de l’homme. Cet observateur attentif des évolutions culturelles, politiques ou religieuses, nous invite à “faire société“. Comment permettre aux citoyens de devenir co-producteurs d’un projet collectif ? C’est à l’échelle du territoire, du quartier que se trouve la réponse dans des applications concrètes de la vie quotidienne. Jean-Christophe Baudouin, directeur général de l’Assemblée des départements de France (ADF), constate le désarroi des responsables politiques locaux. Pour ce haut fonctionnaire territorial, on est dans un entre-deux qui contribue à l’impuissance de l’action publique : un Etat tutélaire qui s’accroche à tout ce qui est local, des hybridations souvent confuses entre la démocratie représentative et participative. “L’élan de la décentralisation a disparu, la décentralisation s’est technicisée“, constate Jean-Christophe Baudouin.

Les institutions avancent moins vite que les mœurs. À Sciences-Po, hier soir, des participants au débat montraient comment les citoyens se bricolent des réseaux de solidarité, comment des bénévoles interviennent dans les bibliothèques, nouveaux lieux de sociabilité, comment des usagers de services publics deviennent co-producteurs de politiques. Il faut faire connaître ces initiatives inclusives qui concernent tous les aspects de la vie locale, activités sociales, culturelles, environnementales… Bref, la vraie vie de la cité, la politique réelle qui va retisser le lien social, n’en déplaise aux déclinistes. Mais la forêt qui pousse fait moins de bruit que l’arbre qui tombe.

Fin du cumul des mandats : la rupture

Les deux lois mettant fin au cumul des mandats parlementaires (députés, sénateurs, représentants au Parlement européen) et d’exécutifs locaux viennent d’être publiées au Journal officiel après leur validation par le Conseil constitutionnel. Elles marquent une rupture dans la vie politique française, rupture qui reste encore à concrétiser puisque l’échéance d’application est fixée à 2017. L’encre du Journal officiel est à peine sèche mais, pour autant, les sénateurs opposés à la réforme ne désarment pas : ce qu’une loi a fait, une autre loi peut le défaire. Les sénateurs RDSE, à majorité Parti radical de gauche, qui étaient opposés à la loi interdisant le cumul des mandats, demandent l’annulation du texte validé par le Conseil constitutionnel, affirmant qu’il « porte atteinte à l’équilibre des pouvoirs et affaiblit le Sénat ». « Les dispositions prévues par une loi peuvent être abrogées ou modifiées par une autre loi », rappellent dans un communiqué les sénateurs RDSE et le président de leur groupe Jacques Mézard (RDSE, Cantal). Pour eux, cette loi « est un mauvais coup porté à nos institutions et particulièrement au Sénat, chargé par l’article 24 de la Constitution de la représentation des collectivités territoriales ». Ont-ils une chance d’être entendus ? Le malheureux précédent de la création du conseiller territorial, qui devait fusionner mandats régional et départemental, réforme mort-née de la loi de décembre 2010, leur donne de l’espoir.

Pourtant, il n’est pas sûr qu’un président de la République veuille demain revenir sur la fin du cumul, d’abord parce que l’opinion publique y est majoritairement favorable, ensuite parce que toutes les grandes démocraties ont des parlementaires à temps plein. On aurait pu imaginer un régime différent pour les sénateurs et organiser la représentation organique des collectivités territoriales à travers leurs élus locaux, au Palais du Luxembourg, à l’exemple du Bundesrat allemand, deuxième chambre du Parlement à Berlin, représentante des Länder. Les sénateurs français n’ont pas voulu de cette évolution, craignant de devenir des parlementaires de deuxième zone s’ils n’avaient plus les mêmes prérogatives que leurs collègues députés. Cela a été une occasion manquée de créer ce haut conseil des territoires, toujours annoncé mais pas encore réalisé, qui pourrait réguler les relations entre l’Etat central et les collectivités territoriales. Visiblement, on n’a pas tiré les conséquences de la réforme constitutionnelle de 2004 qui a consacré “le fonctionnement décentralisé“ de la République.

La fin du cumul entre mandats parlementaires et exécutifs locaux est-elle une bonne chose ? C’est assurément une rupture dans le fonctionnement de la Vème République dont il faut attendre une revalorisation du Parlement. Il y aura peut-être ça et là des cumuls par procuration, des parlementaires remettant la présidence de l’assemblée locale entre les mains d’un affidé tout en restant les vrais patrons du territoire, mais au final l’évolution sera irréversible. Le président de la commission des lois du Sénat, Jean-Pierre Sueur (PS, Loiret), qui a défendu le non cumul, estime que « la nouvelle loi constituera un changement considérable dans nos mœurs politiques ». Jean-Pierre Sueur est lui-même un bon exemple de parlementaire à temps plein. Depuis que les électeurs d’Orléans l’ont privé de son mandat de maire, il fait partie de ces parlementaires investis à 100 % dans leur mandat parlementaire qui produisent régulièrement des rapports, veillent à l’exécution et au contrôle de la loi et signent des propositions de loi. Il a d’ailleurs été brillamment réélu au Sénat par les grands électeurs du Loiret et porté à la présidence de la commission sénatoriale par ses pairs. Même s’ils ne sont plus maires ou président de conseil général et régional, les parlementaires de 2017 ne seront pas pour autant des élus hors-sol. Simple conseiller de leur assemblée locale, il sauront en défendre la cause. Alors, pourquoi les parlementaires maires qui ont voté la réforme et approuvé ses bienfaits ne se l’appliquent-ils pas en mars prochain, dès les élections municipales, en renonçant à un de leur mandat ? Le changement, c’est… maintenant.

La qualité de service public, victime du ras-le-bol fiscal

Près de deux Français sur trois préfèrent une baisse d’impôt plutôt que l’amélioration des services publics. C’est un enseignement inédit de la dernière livraison du baromètre des services publics BVA-Institut Paul Delouvrier qui, depuis 2004, mesure chaque année l’opinion des Français par rapport aux services publics. Pour la première fois depuis la création de ce baromètre, les Français arbitrent à plus de 60 % (63% contre 31%) en faveur d’une réduction des impôts plutôt qu’à une amélioration des prestations fournies par les services publics. En 2012, la proportion d’opinions était de 47 % contre 49 % à l’amélioration des services publics. Jamais l’opinion n’avait été aussi élevée et n’avait progressé dans de telles proportions : + 32 % en un an, un basculement lié, selon Gaël Sliman, directeur délégué de BVA, au “ras-le-bol fiscal et la prise de conscience de la nécessité de réduire les déficits“.

Dans ce sondage (réalisé du 05 décembre 2013 au 20 décembre 2013), la satisfaction des usagers des principaux services publics reste relativement élevée à 71% en moyenne sauf pour l’emploi, l’éducation nationale et la justice. La tendance à moyen terme est plutôt à la baisse à l’exception de la police et de la gendarmerie, seul domaine à progresser tous les ans depuis cinq ans. La satisfaction des usagers de l’Education a décliné de manière spectaculaire cette année, accélérant une tendance amorcée il y a plusieurs années (-10 points par rapport à l’année dernière et -20 points sur cinq ans). Autre enseignement de cette dernière enquête, les Français semblent changer leur regard sur les services publics. Tout d’abord leur acception même de la notion de service public poursuit son évolution vers un périmètre de plus en plus restreint (Etat et collectivités locales). Les grandes entreprises publiques sont citées 2 fois moins aujourd’hui qu’il y a 8 ans lorsque l’on évoque la notion de service public. La plus grande évolution est observée pour EDF deux fois moins spontanément associée à l’idée de service public entre 2005 et 2013. Seule La Poste reste à un niveau élevée (41 %).

Pour revenir à l’arbitrage de nos concitoyens en faveur de la baisse des impôts au dépens de l’amélioration des services publics, on avait déjà senti cette tendance dans les enquêtes d’opinion liées aux élections municipales qui placent systématiquement la maîtrise de la fiscalité parmi les priorités des Français. Les équipes municipales qui seront élues le 30 mars prochain réduiront-elles la voilure dans la qualité de service délivré aux habitants ? Des collectes d’ordures ménagères moins fréquentes, des horaires d’ouverture des services municipaux plus restreints ? Certaines mairies ont déjà amorcé ce type d’économies mais elles restaient jusqu’à présent marginales. Le mouvement risque de s’amplifier. Certaines collectivités ont aussi commencé à réduire les dépenses d’entretien qui ne se voient pas. C’est le cas de l’entretien des routes départementales dont la Fédération nationale des travaux publics dénonce la diminution importante. Depuis 2009, le taux de renouvellement annuel des couches de surface des routes est passé de 8 % en 2009 à 4 % en 2012. L’heure est à la recherche d’économies dans tous les domaines, mais compte tenu de la tendances longue de la dépense publique on risque d’avoir une diminution de la qualité des services publics sans pour autant obtenir une baisse de la pression fiscale.

Entre métropoles et zones rurales, des villes moyennes de plus en plus fragiles

L’INSEE vient de publier une étude portant sur trente ans de démographie des territoires. Elle confirme le rôle structurant du bassin parisien et des très grandes aires urbaines. Entre 1982 et 2011, la France a gagné 9,4 millions d’habitants, soit une croissance de 0,5 % par an, dont 20 % dans l’aire urbaine de Paris et 30 % dans les 13 plus grandes aires urbaines de province. L’influence de ces dernières ne cesse de s’étendre. Toutefois, globalement, les communes rurales ne perdent plus d’habitants depuis les années 1970. Elles en gagnent même lorsqu’elles sont proches de grandes agglomérations. Le constat est plus inquiétant pour un grand nombre de villes moyennes au passé souvent industriel, et au présent toujours administratif (préfectures, tribunaux…). En 2012, la revue Population et avenir que dirige le démographe Gérard-François Dumont avait bien montré cette fragilité. L’économiste Laurent Davezies a mis en lumière la vulnérabilité des territoires qui vivent de l’économie résidentielle ou de transferts d’argent public., ce qui est le cas des chefs-lieux de département, à l’heure où l’Etat et les opérateurs publics réduisent leurs effectifs.

La situation des villes moyennes fait contraste avec celle des grandes métropoles. L’étude de l’INSEE mérite d’être lue. Elle s’intéresse particulièrement à l’influence de l’aire géographique parisienne qui s’étend sur un rayon de 100 km, à partir de l’agglomération parisienne. Les 1 386 communes qui forment sa couronne périurbaine ont connu une croissance démographique deux fois plus élevée (+ 1,2 % par an) que la moyenne. Trois départements de la grande couronne portent près de la moitié de cette croissance : Seine-et-Marne (+15 500 habitants par an), Essonne et Val-d’Oise (+ 8 000 habitants chacun par an). Les 13 plus grandes aires urbaines de province abritent 20 % de la population et expliquent 30 % de sa hausse sur trente ans. Leur point commun est une croissance en périphérie ainsi que dans le centre de l’agglomération. Les cinq aires urbaines les plus dynamiques sont situées à l’ouest ou au sud-ouest du pays : Toulouse, Nantes, Rennes, Montpellier et Bordeaux. En revanche, Rouen et Lille ont une démographie moins dynamique que la moyenne nationale. Certaines grandes agglomérations perdent même des habitants sur trente ans : Douai-Lens, Valenciennes, Le Havre, Dunkerque, Saint-Étienne. Les villes de Clermont-Ferrand, Le Mans, Pau ou Limoges compensent leurs pertes dans la ville-centre par une augmentation de population en périphérie, tout comme certaines villes moyennes : Béziers, Tarbes, Périgueux ou La Rochelle. Globalement, l’évolution démographique est plus négative encore dans les régions en difficulté du nord-est ou du centre du pays.

Il y a quelques jours, lors de la présentation des voeux à la Fédération des villes moyennes (FVM), son président Christian Pierret, maire de Saint-Dié-des-Vosges, s’est voulu offensif : « Plus que jamais, la Fédération des villes moyennes a un rôle important à jouer pour faire valoir à la fois une volonté d’équilibre de l’espace, et pour permettre à ceux qu’on appelle les invisibles, ceux qui vivent des fragilités sociales, de s’exprimer. Nous voulons aussi faire valoir toutes les innovations sociales, culturelles et techniques qui naissent dans nos villes. Dans le cadre des réformes en cours, nous voulons porter une certaine vision de la décentralisation, à partir des villes d’équilibre que nous représentons. » Face à la consécration des métropoles reconnues dans la loi qui vient d’être votée par le Parlement, le président de la FVM résume : « Nous ne voulons pas être l’espace interstitiel entre les métropoles ». Il s’inquiète surtout du siphonage des dotations de l’Etat par les métropoles : « La dotation pour ces structures intercommunales sera très supérieure à celle des intercommunalités plus petites, communautés d’agglomération et de communes des villes moyennes, qui vont financer cette dotation aux métropoles. C’est un transfert financier à l’envers. » Une inquiétude d’autant plus justifiée qu’en 2014, la CVAE (contribution sur la valeur ajoutée des entreprises) subit une baisse très significative alors même qu’une majorité de villes membres de la FVM, ayant un tissu industriel, ont beaucoup de ressources issues de la valeur ajoutée produite par les entreprises. Selon le maire de Saint-Dié, la baisse moyenne est de 4,5 % pour les villes moyennes. Une tendance alarmante car, progressivement, les villes moyennes privées de ressources risquent de ne plus pouvoir assumer leur responsabilité contracyclique pour enrayer le déclin de leur territoire.

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